Vivienda: administrar la escasez o resolverla

Artículo escrito por Juan José de Palacio, notario de la notaría de Serrano 30 (Madrid).

El BOE ha publicado esta semana dos nuevos (o no tan nuevos) reales decretos-leyes con medidas que afectan al alquiler y a la transmisión de viviendas. Tras quedar derogados por falta de convalidación del Congreso y, disueltas ya las Cortes con la convocatoria de elecciones generales, el Gobierno ha decidido volver a aprobarlos con algunas modificaciones. Esta vez será la Diputación Permanente, con una composición y una aritmética distintas de las del Pleno que acaba de rechazarlos, la que decida sobre su convalidación.

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La secuencia plantea una cuestión institucional difícil de ignorar. Hace apenas unos meses, la STC 28/2026 anuló un decreto-ley del Gobierno balear que pretendía revertir el resultado de una votación parlamentaria. El supuesto no es idéntico, pero la doctrina resulta inevitablemente cercana: la extraordinaria y urgente necesidad que permite al Gobierno legislar por decreto no puede identificarse con su desacuerdo con el resultado de una votación parlamentaria, ni puede convertirse el decreto-ley en un instrumento para enmendar la actuación del Parlamento. El Tribunal advirtió incluso del riesgo de «invertir los roles» institucionales entre Gobierno y Parlamento. Dicho de una manera más clara: corresponde al Parlamento ejercer la potestad legislativa y controlar al Gobierno, no al revés.

Será, en su caso, una cuestión que habrá de resolverse en el ámbito constitucional. Pero mientras discutimos cómo se aprueban las medidas, corremos el riesgo de dejar en segundo plano una pregunta todavía más importante: si las medidas son adecuadas para resolver el problema que pretenden afrontar.

Porque la dificultad de acceso a la vivienda no nace principalmente de las reglas con las que distribuimos el parque existente. Nace de que, allí donde se concentra la demanda, faltan viviendas. Y ninguna regulación puede repartir indefinidamente lo que no existe.

El Gobierno responde a una dificultad real con prórrogas, limitaciones e incentivos. Pero la gravedad del problema exige algo más que buenas intenciones: exige entender las verdaderas causas del problema y actuar sobre ellas para garantizar que también puedan acceder a una vivienda quienes todavía no la tienen.

Ahí reside la debilidad del planteamiento. Se interviene sobre las condiciones de acceso al parque existente sin acreditar que las medidas sirvan a ampliar la oferta y puedan compensar los obstáculos ya existentes y los que las mismas medidas introducen. Se ofrece una respuesta visible al precio, mientras la escasez que lo empuja sigue pendiente de solución.

La comparación con la fiebre permite entenderlo. Actuar sobre ella, el síntoma, puede bajar la temperatura y aliviar al enfermo, pero no sustituye al tratamiento de la enfermedad. El precio elevado es, en buena medida, síntoma de un desajuste entre oferta y demanda. Contenerlo mediante una norma puede beneficiar a determinados inquilinos, pero no garantiza que haya más viviendas disponibles para los siguientes.

Restricciones al crecimiento de la oferta

El Banco de España sitúa las restricciones al crecimiento de la oferta en el centro del diagnóstico. En las zonas donde se concentran mayor actividad económica y crecimiento poblacional, la demanda aumenta con mayor rapidez que la capacidad de ofrecer viviendas. Mientras persista esa diferencia, la dificultad de acceso seguirá manifestándose.

La vivienda, además, tarda años en producirse. Hace falta suelo apto, planeamiento, urbanización, infraestructuras, licencias, financiación y construcción. La urgencia no permite saltarse esa secuencia. Obliga a iniciarla antes. Parte del problema actual procede de las decisiones que no se tomaron hace unos años; las medidas que no adoptemos hoy agravarán la situación futura.

Tampoco existe un único mercado de vivienda. Importan la localización, la superficie, las características y el precio. Una vivienda de lujo en el centro de Madrid y un apartamento asequible en su periferia forman parte del mismo parque estadístico, pero atienden necesidades diferentes. Sus mercados se relacionan, aunque no sean intercambiables.

La llegada de compradores de gran capacidad económica puede tensionar determinados segmentos de lujo, mientras el crecimiento de población, la formación de hogares y los cambios familiares generan necesidades distintas. Una política eficaz debe identificar dónde se concentra esa demanda y qué vivienda puede atenderla.

El INE proyecta 2,18 millones de hogares adicionales entre 2026 y 2041 si continúan las tendencias actuales. No todos necesitarán vivienda nueva, pero todos necesitarán alojamiento. Esa previsión debería orientar el suelo, las infraestructuras y la inversión. Resulta difícil defender una política de vivienda que actúa sobre los contratos actuales sin ofrecer una respuesta suficiente a la demanda que viene.

Supongamos que una limitación legal mantiene en 1.000 euros una renta que podría alcanzar 1.500. El inquilino obtiene un beneficio inmediato. La pregunta incómoda es qué sucede con quien busca vivienda y todavía no ha firmado un contrato. Para él, el precio limitado sirve de poco si encuentra menos pisos disponibles o si los propietarios exigen precios más altos para compensar nuevos riesgos. 

Al finalizar los contratos, algunos propietarios seguirán alquilando; otros venderán o reservarán la vivienda para otro uso. Vender no destruye una vivienda, pero puede retirarla del mercado al que necesita acudir quien carece de recursos suficientes para acceder a una vivienda en propiedad. Proteger al inquilino actual a costa de dificultar el acceso del siguiente sería una forma poco defendible de política social.

Ese riesgo no permite atribuir a cualquier intervención una caída inevitable de la oferta. Sí obliga a exigir que el Gobierno explique cómo pretende evitarla. La duración, las excepciones, los incentivos fiscales y las garantías importan. Corresponde evaluar el efecto conjunto, incluidos quienes quedan fuera de la protección. El beneficio de unos contratos no demuestra el éxito de toda la política.

La inversión futura también responde a esos incentivos. Si disminuye la renta neta esperada, manteniendo constantes los demás factores, cae el valor de una vivienda destinada al alquiler. Si aumentan los costes o la incertidumbre regulatoria, algunas promociones dejan de resultar viables. El promotor calcula hoy lo que podrá recuperar dentro de varios años. La norma que altera esa ecuación afecta también a las viviendas que podrían construirse.

Hay, además, una cuestión de justicia distributiva. Proteger a un hogar vulnerable es una finalidad legítima. Pero decidir que el coste recaiga sobre su arrendador exige una justificación que no puede reducirse a que es el propietario. La función social permite delimitar el contenido de la propiedad, pero la regulación debe respetar su contenido esencial, conforme a los artículos 33.2 y 53.1 de la Constitución. Cuando la intervención supone una privación de bienes o derechos, entran en juego las garantías del artículo 33.3, incluida la indemnización. La realidad es que una necesidad colectiva reclama financiación pública suficiente, en lugar de trasladar la factura a la propiedad.

El paquete contiene incentivos fiscales y actuaciones de oferta. Deben reconocerse, pero su mera inclusión no resuelve la objeción: ¿serán suficientes para contrarrestar los desincentivos y producir vivienda donde se necesita? La respuesta requiere presupuesto, plazos, responsables y resultados verificables.

Una política convincente empezaría por desbloquear suelo, acortar trámites sin rebajar garantías, dar estabilidad a la inversión y ampliar de forma sostenida el parque público y asequible. Exige compromisos coordinados del Estado, las comunidades autónomas y los ayuntamientos. Y debe financiar la protección inmediata, sin hacerla recaer exclusivamente sobre los propietarios.

La urgencia social no exime de valorar las consecuencias económicas de una norma cuando esas consecuencias pueden perjudicar precisamente a quienes se pretende proteger.

El Gobierno puede modificar por decreto las condiciones de un contrato. Pero no hay decreto mágico que cree viviendas de un día para otro. Si la intervención reduce el atractivo de ofrecerlas y construirlas, el alivio presente puede pagarse con mayor escasez futura. Ese es el examen que las nuevas medidas deben superar.