La impugnación de la plusvalía municipal en el escenario interpretativo vigente

Artículo escrito por David García, senior manager de Property en Ayming España

En los últimos años, la plusvalía municipal -esto es, el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana- se ha consolidado como uno de los tributos locales más controvertidos de nuestro ordenamiento jurídico.

El punto de inflexión se sitúa en la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, que declaró inconstitucional la exigencia del impuesto en los supuestos de inexistencia de incremento real de valor, es decir, cuando la transmisión del inmueble se hubiera realizado con pérdidas patrimoniales. Este pronunciamiento marcó el inicio de una profunda revisión del tributo desde la perspectiva constitucional.

Desde entonces, la jurisprudencia ha experimentado una intensa evolución. Las sucesivas resoluciones del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo han configurado un nuevo marco interpretativo, delimitando con tanto los motivos de impugnación como los límites de la actuación administrativa.

Entre los hitos más relevantes destaca también la Sentencia del Tribunal Constitucional 182/2021, de 26 de octubre, la cual declara nulos todos los expedientes reclamados a fecha que se la sentencia haya sido dictada, sin posibilidad de impugnarse expedientes que estuvieran pendientes de reclamación antes de dicha fecha.

Sobre esta base, pueden identificarse cuatro ejes principales en los que se articulan hoy las impugnaciones.

En primer lugar, destacan los supuestos de pérdidas patrimoniales en la transición. La Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, declaró que no puede someterse a tributación una situación en la que no exista incremento real de valor, al vulnerarse el principio de capacidad económica recogido en el artículo 31.1 de la Constitución Española. A diferencia de otros pronunciamientos posteriores, esta sentencia no estableció una limitación general de efectos, lo que permite que, cuando el contribuyente acredita que la transmisión se realizó con pérdidas, pueda solicitar la devolución de lo indebidamente ingresado.

Esta posibilidad ha sido reforzada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, especialmente en sus Sentencias de 28 de febrero de 2024 (recurso de casación n.º 199/2023) y de 21 de abril de 2025 (recurso de casación n.º 2754/2023), que admiten la revisión incluso de liquidaciones firmes cuando se ha gravado una manifestación inexistente de capacidad económica.

En segundo lugar, cabe analizar la cuestión relativa a los coeficientes de actuación no aprobados por el Gobierno. Mediante el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, se reformó la normativa del impuesto, permitiendo al contribuyente optar entre dos métodos de cálculo: por un lado, el método real, que permite tributar por el incremento efectivamente obtenido, esto es, la diferencia entre el valor de transmisión y el valor de adquisición; y, por otro, el método objetivo, que consistente en la aplicación de unos coeficientes máximos sobre el valor catastral del suelo en función del período de generación. La norma establece que dichos coeficientes máximos deben actualizarse anualmente por el Estado, pudiendo las entidades locales reducirlos hasta un 15% mediante ordenanza fiscal.

Sin embargo, la actualización de estos coeficientes ha generado una relevante controversia jurídica. En ausencia de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2025, el Gobierno intentó actualizarlos mediante norma con rango de Real Decreto-Ley, norma que posteriormente no fue convalidada por el Congreso de los diputados, quedando sin efecto las modificaciones introducidas apenas unas semanas después de su entrada en vigor.

Esta circunstancia no es menor desde la perspectiva de la seguridad jurídica (art. 9.3 CE), pues la pérdida de vigencia del real decreto-ley plantea interrogantes sobre el régimen aplicable a las transmisiones realizadas durante su periodo de vigencia provisional, así como sobre la eventual regularización de liquidaciones practicadas al amparo de una norma decaída.

No puede descartarse que en 2026 se vuelva a optar por la técnica del real decreto-ley para actualizar los coeficientes máximos, lo que incrementa la incertidumbre regulatoria. En este contexto, y siempre dentro del marco legal vigente, puede resultar estratégico analizar el momento óptimo de formalización de determinadas transmisiones.

Un tercer bloque de impugnación se centra en los fallos en la determinación del valor catastral del suelo, elemento que constituye la base imponible del impuesto cuando se aplica el método objetivo. El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 3 de junio de 2020 (recurso n.º 5368/2020), estableció que cuando, a través de un procedimiento de revisión del valor catastral —habitualmente mediante subsanación de discrepancias— se modifica dicho valor, el contribuyente no está obligado a soportar una carga tributaria superior a la que legalmente le corresponde, aunque la revisión tenga efectos exclusivamente a futuro.

Esta jurisprudencia habilita la vía de la devolución de ingresos indebidos respecto de cantidades satisfechas en exceso, al haberse determinado la deuda tributaria sobre una base imponible que no se ajustaba a la realidad jurídica finalmente reconocida. Los errores en la valoración catastral pueden ser diversos: cómputo incorrecto de superficies, aplicación indebida de categorías o tipologías constructivas, asignación inadecuada de zonas de valor o utilización incorrecta de coeficientes correctores. De tal manera que acorde a esta, se abre la posibilidad de revisar el valor catastral incluso una vez efectuado el pago del impuesto, en determinados supuestos.

En este sentido, reviste especial relevancia el Auto del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2025 (recurso n.º 6871/2024), pendiente de resolución definitiva, que deberá pronunciarse sobre el alcance temporal de estas revisiones y su compatibilidad con los límites de la prescripción. 

Finalmente, no deben obviarse los defectos formales del procedimiento, derivados fundamentalmente de errores cometidos en la notificación de las liquidaciones tributarias, la identificación incorrecta del acto administrativo o el incumplimiento de los requisitos legales de notificación pueden generar indefensión material y vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva. 

En definitiva, la plusvalía municipal ha dejado de ser un tributo de aplicación automática para convertirse en un impuesto cuya correcta exigencia requiere un análisis jurídico y técnico detallado en cada caso. La evolución jurisprudencial ha abierto espacios reales de revisión que, bien articulados, permiten ajustar la tributación a la verdadera capacidad económica del contribuyente y garantizar el respeto a los principios constitucionales que limitan la actuación de la Administración tributaria.