En el marco de una Inspección de Hacienda, y antes de que el contribuyente conozca su inicio formal, es habitual que la Inspección trate de entrar en el domicilio del contribuyente (persona física o empresa) para recabar la información que considere necesaria para regularizar su situación tributaria. Sin embargo, no todo vale para entrar en el domicilio del contribuyente.
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Y es que en estos casos, está en juego un derecho fundamental como es la inviolabilidad del domicilio (artículo 18.2 de la Constitución). Dispone dicho precepto que “El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito.”
Por ello, para entrar en el domicilio la Inspección necesita el consentimiento del contribuyente, o en caso contrario, autorización judicial de entrada que tiene que dictar el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo competente. El problema es que, a pesar de la gravedad del derecho fundamental que está en juego, la normativa que regula la entrada en domicilios carece del rango normativo necesario, y es por ello claramente insuficiente para autorizar tal entrada.
¿Qué normas regulan en España la entrada en domicilios por parte de la Inspección de Hacienda?
En efecto, la autorización de entrada de la Inspección de Hacienda en el domicilio del contribuyente se regula en el artículo 8.6 de la Ley 29/1998, que se refiere a la autorización por el Juzgado de lo Contencioso. Y también en los artículos 113 y 142 de la Ley General Tributaria que se refieren a la facultad de la Inspección para llevar a cabo tal entrada en el domicilio.
Así, dispone el primero de estos preceptos que “Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán también de las autorizaciones para la entrada en domicilios y otros lugares constitucionalmente protegidos, que haya sido acordada por la Administración Tributaria en el marco de una actuación o procedimiento de aplicación de los tributos aún con carácter previo a su inicio formal cuando, requiriendo dicho acceso el consentimiento de su titular, este se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.”
Por su parte, el artículo 113 de la LGT añade que “La solicitud de autorización judicial para la ejecución del acuerdo de entrada en el mencionado domicilio deberá estar debidamente justificada y motivar la finalidad, necesidad y proporcionalidad de dicha entrada. Tanto la solicitud como la concesión de la autorización judicial podrán practicarse, aun con carácter previo al inicio formal del correspondiente procedimiento, siempre que el acuerdo de entrada contenga la identificación del obligado tributario, los conceptos y períodos que van a ser objeto de comprobación y se aporten al órgano judicial.”
Por último, el artículo 142 de la misma norma considera que dicha entrada en domicilios es una facultad de la Inspección de Tributos.
Como puede verse, la principal preocupación del legislador es la de garantizar la posibilidad de acceso al domicilio antes incluso de que se notifique el inicio formal del procedimiento de Inspección al contribuyente. Ello, para no perder el necesario “factor sorpresa”. Sin embargo, apenas se regulan los supuestos en que es posible dicha entrada, y los límites que hay que poner a dicha intromisión administrativa.
Además, se regula todo mediante leyes ordinarias, a pesar de estar ante una intromisión de un derecho fundamental tan vital como es la inviolabilidad del domicilio. Y es que hablamos de que la Inspección irrumpa en la esfera más íntima de la vida de las personas físicas y de las empresas.
¿Es posible regular la entrada en domicilios mediante leyes ordinarias?
En efecto, el problema es que la entrada de la Inspección de Hacienda en el domicilio del contribuyente supone una intromisión del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio. Y por tanto la regulación de dicha intromisión, y los límites a la misma, debieran estar regulados por Ley Orgánica, y no mediante leyes ordinarias.
Esto está expresamente previsto en el artículo 81.1 de la Constitución, cuando dispone que “Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.”
Es decir, el desarrollo de un derecho fundamental (como en este caso es el de la inviolabilidad del domicilio) tiene que hacerse mediante Ley Orgánica. Por ello, la regulación por ley ordinaria de materias reservadas a Ley Orgánica sería inconstitucional, como declara el artículo 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Los avisos previos del Tribunal Supremo y la pasividad del legislador
Estamos ante una insuficiencia normativa sobre la que el Tribunal Supremo lleva años advirtiendo. Ejemplo de ello es su sentencia de 23-9-2021 (recurso 2672/2020).
Más recientemente, en su sentencia de 29-9-2023 (recurso 4542/2021), el Alto Tribunal ha declarado que “debería existir una regulación, procedimental y sustantiva, por ley orgánica que no sólo completase las muy embrionarias disposiciones sobre competencia y procedimiento que existen en nuestro ordenamiento positivo, sino que regulase de modo sustantivo los casos en que queda justificada la incidencia en un derecho fundamental, lo que afectaría no sólo a las limitaciones legítimas de éste, en aras de la consecución de un fin constitucionalmente válido, sino a las atribuciones de la Administración y de los Tribunales de Justicia. En todo caso, la regulación -que no existe- para dirimir la cuestión con plenitud habría de tener rango de ley orgánica (art. 81.1 CE).”
Esta situación ya fue denunciada además en este artículo publicado en Idealista en octubre de 2021.
Sin embargo, nada ha hecho el legislador en todos estos años. Por ello, la Inspección sigue entrando en el domicilio de los contribuyentes amparándose en autorizaciones judiciales de entrada dictadas con fundamento en una normativa que es claramente insuficiente e ilegal (por falta de rango normativo) para desarrollar un derecho de tal importancia como es el de la inviolabilidad del domicilio.
Afortunadamente esta situación podría cambiar en los próximos meses a raíz de un reciente Auto publicado por el Tribunal Supremo.
El TS decidirá si la autorización de entrada debiera estar regulada por Ley Orgánica
En efecto, parece que la paciencia del Supremo se ha agotado, y que por fin va a entrar a decidir si la regulación de la autorización de entrada en domicilios es suficiente para amparar y justificar la intromisión en un derecho fundamental como es de la inviolabilidad del domicilio.
En efecto, mediante Auto del pasado 5-3-2026 (2485/2025) el Tribunal Supremo ha considerado que la cuestión que presenta interés casacional es la consistente en “Determinar si la habilitación contenida en el artículo 8.6 de la LJCA que otorga competencia a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo para autorizar la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular debe contar con el rango de Ley Orgánica, y, si dicho artículo 8.6 LJCA respeta el estándar exigible de «calidad de la Ley» en los términos requeridos por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en interpretación del artículo 8.2 CEDH.”
Como puede verse, el Supremo decidirá si la autorización de entrada en domicilios debe regularse por Ley Orgánica y no, como hasta ahora, mediante leyes ordinarias.
Y también si el artículo 8.6 de la Ley 29/1998 que es el fundamento principal de la autorización de entrada en domicilios cumple lo que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha denominado como «calidad de la ley» (calidad normativa). Es decir, el estándar mínimo para permitir la intromisión en el domicilio del contribuyente, concretado en que la ley que permite la entrada o registro sea clara, precisa y previsible, fijando límites y garantías suficientes para evitar actuaciones arbitrarias de la Administración.
Cómo deben actuar los contribuyentes
Estamos ante un importante Auto del Tribunal Supremo que podría marcar un antes y un después en la forma en que la Inspección de Hacienda irrumpe en el domicilio de los contribuyentes.
Así, el Auto afecta desde ya a las entradas en domicilio mediante autorización judicial, que estén siendo recurridas o vayan a recurrirse en los próximos meses. Y es que en la medida en que finalmente se declare la falta de rango normativo de la normativa que se utilizó para autorizar la entrada, ello podría a afectar a la propia legalidad de dicha entrada. Y especialmente, a la documentación e información incautada, pudiendo cuestionarse si es posible utilizarla para justificar la regularización tributaria al contribuyente.
Por este motivo los contribuyentes harán bien en mantener “vivos” los recursos en los que se cuestione la autorización de entrada en el domicilio del contribuyente. Ello para beneficiarse de una hipotética sentencia favorable que pudiera dictar el Tribunal Supremo en los próximos meses.
Además, una sentencia favorable del Alto Tribunal obligaría al legislador a desarrollar mediante Ley Orgánica los supuestos, límites y forma en que la intromisión del derecho a la inviolabilidad del domicilio por parte de la Inspección de Hacienda está permitida. Y con ello, sin duda, ganaremos todos.
José María Salcedo es socio director de Salcedo Tax Litigation Legal Advising y especialista en la interposición de todo tipo de recursos en vía administrativa y contencioso-administrativa contra cualesquiera actos de la Administración Tributaria. Además, es autor de la "Guía práctica para recurrir frente Hacienda" y de la "Guía práctica para impugnar la plusvalía municipal", ponente en cursos y seminarios sobre procedimiento tributario, y colaborador habitual en medios de comunicación.
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