Artículo escrito por Román Hierro, abogado y asociado sénior Departamento de Derecho Inmobiliario en Ashurst LLP
La colaboración público‑privada ha pasado de ser un exotismo en el sector inmobiliario a convertirse en una herramienta cada vez más utilizada por comunidades autónomas y ayuntamientos para ampliar el parque de vivienda asequible en España (esto es, vivienda a una renta de alquiler por debajo de mercado) y dar respuesta a la principal preocupación de los españoles en 2025: la falta de vivienda. Un asunto que desde hace un tiempo ocupa el centro del debate público.
Bien diseñada, esta colaboración permite movilizar capital, acelerar la construcción y entregar las viviendas a un ritmo que la Administración pública jamás podría alcanzar por sí sola. Asimismo, permite traspasar los riesgos derivados de la compleja gestión inmobiliaria a profesionales del sector.
En el ámbito de la vivienda, se canaliza a través de negocios jurídicos patrimoniales que la Administración adjudica mediante concesiones o derechos de superficie para la construcción y explotación de complejos residenciales en suelos de titularidad pública. Dicha explotación implica obligatoriamente la formalización de contratos de arrendamiento de larga duración con inquilinos que reúnan los requisitos necesarios para acceder a una vivienda asequible, sujetos a limitaciones de renta derivadas de los distintos regímenes de protección pública.
Un buen ejemplo de este modo de colaboración es el conocido como Plan Vive, impulsado por la Comunidad de Madrid que, conforme al Decreto 31/2026, de 8 de abril, acaba de ampliar su ámbito a suelos públicos municipales, el Plan Suma del Ayuntamiento de Madrid o el Plan Aragón Más Vivienda, impulsado por el Gobierno de Aragón.
La iniciativa no puede ser mejor: la Administración moviliza suelos "parados", define la finalidad pública y las reglas del juego dando respuesta al problema de la vivienda (solo el Plan Vive pondrá en el mercado 14.000 viviendas); el inversor privado aporta capital, capacidad de ejecución y gestión a largo plazo y genera un beneficio conforme a las reglas del juego que establece la Administración evitando la tan manida "especulación inmobiliaria" descontrolada.
No obstante, el atractivo de la figura para la inversión privada se ve erosionado por la deficiente calidad técnica y jurídica de los pliegos administrativos, que muchas veces contienen imprecisiones o reproducen cláusulas de modelos concesionales ajenos al sector inmobiliario.
Esto no es una cuestión menor. En román paladino, el pliego de condiciones de la concesión recoge las reglas de juego que los inversores encargados de arreglar el problema de la vivienda deben respetar y que regulan cuestiones tan importantes como el pago del canon que los concesionarios o superficiarios deben afrontar, las rentas arrendaticias máximas, los plazos de construcción y operación y su cómputo o la posibilidad de ceder la concesión (o, lo que es lo mismo, salirse del negocio).
La consecuencia de un pliego mal construido es la incertidumbre y la inseguridad jurídica. Un operador económico se enfrenta a la imposibilidad de obtener respuestas claras a preguntas tan básicas como: ¿cuándo tengo que empezar a pagar el canon?, ¿cuándo puedo ceder la concesión si no quiero continuar con el negocio? o ¿cuándo se considera iniciada la fase de explotación? Esta falta de claridad desincentiva la concurrencia a los procesos de licitación y retrasa de forma sustancial su materialización.
Además, esta situación da lugar a la aparición de fantasmas, en forma de riesgos jurídicos teóricos, como la posibilidad de que terceros impugnen los pliegos por errores en su tramitación o cuestionen la normativa que les ampara por la técnica legislativa empleada para licitar estos proyectos.
Los que, de una forma u otra, asesoramos y explicamos a los inversores el funcionamiento de este tipo de proyectos, hemos manifestado a diversas administraciones dos necesidades muy concretas: pliegos más claros -sin “zonas grises” en aspectos esenciales- y mayor seguridad en la aplicación de algunos puntos clave del marco jurídico y fiscal.
En primer lugar, los pliegos para concesiones demaniales o la constitución de derechos de superficie sobre suelos no afectos al servicio público deberían regirse, fundamentalmente, por la normativa de patrimonio aplicable, evitando remisiones genéricas a la Ley de Contratos del Sector Público.
La propia Ley de Contratos del Sector Público delimita su ámbito y excluye expresamente estos negocios patrimoniales en virtud de los cuales la Administración Pública no "compra" obras, suministros o servicios, sino que otorga un título de ocupación o aprovechamiento del dominio público (actuando con prerrogativas del régimen demanial -rescate, revocación y tutela del dominio-). Estos negocios, son, por tanto, actos de gestión del dominio público y no contratación pública y, de ahí, que las remisiones genéricas a la Ley de Contratos del Sector Público hayan planteado dudas sobre la naturaleza de determinadas concesiones ante la eventual imposibilidad que preveía el artículo 214.2 (b) de la Ley de Contratos de Sector Público de ceder concesiones de servicios públicos a terceros hasta tanto se hubiera consumado, al menos 1/5 del plazo de la concesión.
Precisamente, el recién aprobado Real Decreto-Ley 7/2026, de 20 de marzo, por el que se aprueba el Plan Integral de Respuesta a la Crisis en Oriente Medio, ha aclarado en su disposición final décima que no rige el requisito del artículo 214.2 b -consumir al menos una quinta parte del plazo antes de ceder- para concesiones destinadas a construir o rehabilitar vivienda social o asequible y esta medida ha sido muy aplaudida por el sector.
Cuestión distinta sería que la colaboración pública‑privada en materia de vivienda se canalizara mediante la formalización de concesiones de obras o de servicios sujetas, estas sí, a la Ley de Contratos del Sector Público, en las que sí resultaría aplicable el régimen propio de la contratación pública.
Esta fórmula no ha tenido éxito en el ámbito de la vivienda, entre otras razones, por los plazos máximos relativamente acotados de este tipo de concesiones (tradicionalmente, hasta 40 años). No obstante, el citado Real Decreto‑ley ha ampliado el plazo máximo a 80 años y, además, ha flexibilizado los requisitos de naturaleza técnica y financiera, permitiendo la externalización de informes y sustituyendo la aplicación de la tasa de descuento prevista en el Real Decreto 55/2017, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de desindexación de la economía española por un cálculo del periodo de recuperación de la inversión más flexible.
Ya hay voces en el sector inmobiliario que se han hecho eco de esta flexibilización y plantean aprovecharla para promover y financiar vivienda asequible a través de concesiones de obras o de servicios en su modalidad de disponibilidad.
Con esta fórmula, los operadores privados asumirían el riesgo de construcción, mantenimiento y financiación y transferirían el riesgo operacional a la Administración, a cambio del pago por ésta última de un canon durante la vida de la concesión, siempre que el operador cumpla con determinados indicadores de disponibilidad y calidad, tal y como se ha hecho para la construcción y explotación de muchas infraestructuras públicas.
Desde una perspectiva de asignación de riesgos, este enfoque puede ser incluso más atractivo que la colaboración público‑privada basada en negocios patrimoniales (concesión demanial o derecho de superficie), especialmente si se pretende reducir la exposición del privado al riesgo de impago de rentas.
Desde una perspectiva económica, los operadores deberán considerar que el retorno de las concesiones en modalidad de disponibilidad previsiblemente será inferior al que obtendrían asumiendo el riesgo de explotación, aunque ello podría verse parcialmente compensado por una mayor capacidad de apalancamiento. En las concesiones en modalidad de disponibilidad sobre infraestructuras, suelen observarse niveles de endeudamiento más elevados que aquellos sobre promociones residenciales estructuradas al amparo de negocios patrimoniales, si bien esa comparación no puede ser lineal (habrá que valorar la garantía que ofrece un crédito público, estabilidad de flujos, obligaciones de mantenimiento y tratamiento fiscal).
En segundo lugar, hay dos cuestiones fiscales especialmente relevantes que, en la práctica, siguen generando dudas y que la Dirección General de Tributos debería aclarar con mayor nitidez: (i) la posibilidad de aplicar la bonificación en el Impuesto de Sociedades aplicable a las Entidades Dedicadas al Arrendamiento de Vivienda, cuando el título del arrendador es una concesión demanial administrativa y (ii) los requisitos a cumplir para aplicar el 4% de IVA en las transmisiones de concesiones o derechos de superficie sobre viviendas asequibles.
Estas cuestiones que, a fecha de hoy, son controvertidas incluso en escenarios donde parece clara su aplicación, como es el caso en las concesiones demaniales o derechos de superficie sobre bienes patrimoniales bajo los que el concesionario o superficiario dispone de facultades asimilables a las de un propietario, deberían observarse también cuando se analice la viabilidad financiera de proyectos residenciales licitados a través de concesiones de obra o servicios sujetas a la Ley de Contratos del Sector Público, en los que el operador no recibiría una renta arrendaticia sino un canon por el mantenimiento y disponibilidad de una promoción residencial.
En vivienda, donde el tiempo y la certidumbre son oro, la calidad del pliego y su cumplimiento estricto de la legalidad no es un detalle, es la clave para el éxito de este tipo de colaboraciones que esperamos se extiendan a lo largo y ancho del país, en cualquiera de sus formas, y que sean impulsadas también por la Administración General del Estado, el mayor tenedor de suelo vacante en nuestro país.
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