El verdadero problema de la vivienda está en quien se queda con la plusvalía del suelo

Artículo escrito por Jesús Duque, vicepresidente de Alfa Inmobiliaria

La falta de vivienda social en España no es únicamente un problema de financiación o de capacidad constructiva. Es, sobre todo, un problema de acceso al suelo y de quién se apropia de la plusvalía generada por las decisiones urbanísticas.

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Cada vez que se debate sobre la crisis de la vivienda en España, la conversación suele girar en torno a los mismos asuntos: la falta de construcción, la escasez de oferta, los precios de los alquileres, las ayudas públicas o las dificultades de los jóvenes para acceder a una vivienda y como colofón, “es un problema complejo y con muchas aristas”. Sin embargo, hay una cuestión fundamental que rara vez ocupa el centro del debate: el coste del suelo y el reparto de las plusvalías que genera la recalificación urbanística.

Ahí puede encontrarse una de las principales claves del problema.

Cuando una Administración necesita terrenos para construir una carretera, una línea ferroviaria o una infraestructura pública, dispone de mecanismos legales para expropiarlos por causa de utilidad pública o interés social. Sin embargo, cuando el objetivo es desarrollar un parque de vivienda social, el proceso puede resultar mucho más complejo y costoso. La legislación urbanística establece criterios específicos para valorar el suelo a efectos expropiatorios, distintos de una simple aplicación de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Esa diferencia tiene consecuencias económicas importantes. BOE, legislación del suelo.

La cuestión es sencilla de entender: un terreno rústico puede multiplicar extraordinariamente su valor cuando una decisión administrativa permite destinarlo a usos urbanos. La recalificación genera una plusvalía que, en buena medida, nace de una decisión política, de la planificación pública y de las inversiones en infraestructuras y servicios. Sin embargo, una parte sustancial de ese incremento puede acabar incorporándose al patrimonio privado de los propietarios del suelo.

¿Tiene sentido que una decisión política pueda convertir un terreno en un activo de enorme valor económico, mientras las administraciones encuentran dificultades para conseguir suelo a un coste razonable para construir viviendas asequibles?

Esta es una pregunta que merece mucho más debate del que recibe.

La vivienda social debe ser una prioridad de interés público

La vivienda no es un bien cualquiera. Es una necesidad básica y un elemento esencial para la autonomía personal, la estabilidad familiar y la cohesión social. Por eso, garantizar el acceso a una vivienda digna y asequible debería formar parte de las prioridades fundamentales de cualquier política pública.

Si aceptamos que una carretera, un hospital o una línea ferroviaria pueden justificar determinadas actuaciones expropiatorias por su utilidad pública, resulta razonable plantear que la vivienda social, especialmente la destinada al alquiler asequible, disponga de instrumentos jurídicos que permitan desarrollar proyectos de una dimensión suficiente.

Esto no significa eliminar las garantías de los propietarios ni ignorar el derecho a recibir una indemnización justa. Significa estudiar si el marco legal actual permite compatibilizar adecuadamente esos derechos con la necesidad colectiva de disponer de un parque público de vivienda mucho más amplio.

La solución exige analizar y, en su caso, reformar la legislación urbanística y expropiatoria para que la obtención de suelo destinado a vivienda social pueda realizarse con mayor eficacia, seguridad jurídica y previsibilidad económica.

También exige revisar cómo se distribuyen las plusvalías generadas por la transformación urbanística del suelo, de modo que una parte mucho mayor de ese valor revierta en la sociedad que contribuye a crearlo.

El coste del suelo determina el precio del alquiler

Imaginemos dos promociones idénticas, con el mismo número de viviendas, los mismos costes de construcción y las mismas características técnicas. En una de ellas, el suelo se obtiene mediante una fórmula pública que reduce considerablemente su coste. En la otra, debe adquirirse a precio de mercado, incorporando las expectativas de rentabilidad asociadas a su desarrollo urbano.

Aunque los edificios sean exactamente iguales, el resultado económico será muy diferente.

En la segunda promoción, el coste del suelo encarecerá la inversión inicial y obligará a recuperar una cantidad mayor mediante los alquileres, las subvenciones públicas o una combinación de ambos mecanismos. En la primera, al reducirse esa carga inicial, será más fácil establecer alquileres compatibles con los ingresos de las familias.

Esta diferencia es decisiva cuando hablamos de vivienda social.

Un modelo de alquiler asequible debería aspirar a que el esfuerzo económico de una familia no supere, como referencia, el 30 % de sus ingresos netos. Para acercarse a ese objetivo, no basta con construir viviendas: hay que controlar el coste total de producirlas y mantenerlas durante décadas.

Por eso, la discusión sobre el suelo no es una cuestión secundaria para especialistas en urbanismo. Es una cuestión que afecta directamente al precio que paga una familia cada mes.

Financiación a largo plazo: una alternativa que merece estudiarse

El verdadero problema de la vivienda está en la recalificación urbanística del suelo, ¿quién se queda con esa plusvalía?.

La crisis de la vivienda en España no es únicamente un problema de construcción o financiación, sino, fundamentalmente, de acceso al suelo y de quién se beneficia de las plusvalías generadas por las recalificaciones urbanísticas.

Si las administraciones (central, autonómica y municipal) pudieran disponer de suelo a un coste razonable y financiar la construcción mediante préstamos a largo plazo, amortizados con alquileres asequibles, sería posible desarrollar un parque público de vivienda social que satisfaga las necesidades y además sea sostenible.

La construcción de un parque público de alquiler requiere un modelo de financiación adecuado. No todas las viviendas tienen que depender de subvenciones a fondo perdido ni de aportaciones presupuestarias que deban renovarse continuamente para sostener nuevas promociones.

Cabe plantear un sistema basado en préstamos a muy largo plazo, por ejemplo, mediante bonos con vencimientos de hasta cuarenta años o financiación institucional a través del Banco Europeo de Inversiones y del Instituto de Crédito Oficial, siempre que se cumplan sus condiciones de acceso y financiación.

En un modelo de estas características, los ingresos procedentes de los alquileres contribuirían a cubrir los gastos de mantenimiento, gestión y amortización de la deuda. El objetivo sería que cada promoción pudiera sostenerse económicamente a lo largo de su vida útil, reduciendo la necesidad de nuevas aportaciones públicas para cubrir sus costes ordinarios.

Naturalmente, esta fórmula no funciona de manera automática. Hay que tener en cuenta los costes de construcción, los intereses, la conservación de los edificios, los periodos sin ocupación, la morosidad y la diferencia entre los alquileres asequibles y los necesarios para equilibrar las cuentas. Cada proyecto requeriría un estudio de viabilidad riguroso muy local.

Pero hay un principio económico que merece atención: cuanto menor sea el coste inicial del suelo, menor será la cantidad de capital que habrá que financiar y recuperar posteriormente.

Además, las administraciones ya disponen de terrenos que podrían destinarse a este objetivo, incluidos determinados suelos públicos vinculados a organismos como ADIF o el Ministerio de Defensa, siempre que su situación jurídica, sus necesidades operativas y la planificación urbanística permitan hacerlo.

El suelo público constituye, por tanto, un recurso estratégico que debería gestionarse pensando también en las necesidades residenciales de la sociedad actual y futura.

¿Qué podemos aprender de Viena y Ámsterdam?

La experiencia europea demuestra que la vivienda social puede convertirse en una política pública sostenida durante décadas cuando existe una estrategia institucional estable que pasa por una voluntad política de hacerlo.

En Viena, el desarrollo de la vivienda municipal adquirió un impulso decisivo durante la década de 1920, mediante una política que combinó inversión pública, financiación específica y planificación urbana a largo plazo. EFE, 18 de febrero de 2026.

En Ámsterdam, la Ley de Vivienda de 1901 abrió una etapa de mayor intervención pública y de colaboración municipal con organizaciones de vivienda. Entre 1917 y 1922, el Ayuntamiento y las asociaciones participantes construyeron cerca de 6.500 viviendas, contribuyendo a transformar la ciudad. Archivo Municipal de Ámsterdam.

Estos modelos se pueden trasladar mecánicamente a España: adaptando el sistema fiscal y legal. Y ofrecen una enseñanza relevante: construir un parque público de vivienda de gran dimensión requiere continuidad, disponibilidad de suelo, instrumentos financieros y una intervención pública sostenida y es una realidad, no es un modelo teórico. 

No se trata de anunciar promociones aisladas cada vez que la crisis se agrava. Se trata de construir un sistema que pueda seguir produciendo vivienda asequible año tras año.

La pregunta incómoda: ¿quién se queda con la plusvalía?

Llegados a este punto, conviene volver a la cuestión fundamental.

Cuando un terreno cambia de clasificación urbanística y su valor aumenta de forma extraordinaria, ¿cómo debe repartirse esa riqueza? ¿Qué parte corresponde al propietario y qué parte debería retornar a la colectividad? ¿quién se queda con la plusvalía del suelo?, como es posible que una decisión política, como es la recalificación de un suelo haga millonarios a unos pocos a costa de una gran parte de la sociedad.

No se trata de negar los derechos de propiedad ni de afirmar que toda plusvalía deba desaparecer. Se trata de debatir si el reparto actual permite atender suficientemente el interés general y, en particular, si los beneficios generados por las decisiones urbanísticas contribuyen de manera adecuada a financiar las necesidades de vivienda de la población.

Una reforma podría estudiar mecanismos que permitan recuperar para el sector público una proporción mucho mayor de la plusvalía generada por la recalificación, así como facilitar la obtención de suelo para vivienda social mediante procedimientos transparentes, indemnizaciones legalmente justificadas y garantías para los afectados.

Eso requeriría cambios normativos bien diseñados. Pero es una cuestión política y legislativa que puede abordarse si existe voluntad de hacerlo.

No faltan solamente viviendas: falta una estrategia sobre el suelo

La crisis de la vivienda no se resolverá con una única medida, pero no se puede insistir en que es un problema complejo porque no lo es. También hacen falta más construcción, rehabilitación, infraestructuras, agilidad administrativa, seguridad jurídica y una planificación que tenga en cuenta la evolución demográfica y las necesidades de cada territorio.

Pero ninguna estrategia será suficiente si ignora el peso del suelo en el coste final de las viviendas.

Mientras las promociones públicas tengan que competir por terrenos a precios elevados y recuperar esa inversión mediante alquileres necesariamente más altos, la capacidad de ampliar el parque social seguirá condicionada por los recursos presupuestarios disponibles.

En cambio, una política que combine suelo público, instrumentos de adquisición adecuados, recuperación de plusvalías urbanísticas y financiación a largo plazo podría abrir nuevas posibilidades para construir y mantener un parque de alquiler asequible de mayor dimensión.

La cuestión de fondo es qué queremos hacer con la riqueza que genera la ciudad. Si consideramos que el acceso a la vivienda constituye una necesidad colectiva, debemos preguntarnos si el valor creado mediante decisiones políticas puede contribuir mucho más directamente a satisfacerla.

Porque, al final, el debate sobre la vivienda no es únicamente una discusión sobre arquitectura, construcción o financiación. Es también una discusión sobre el suelo, sobre el reparto de la riqueza y sobre la capacidad de las instituciones para convertir el interés general en una realidad.

La pregunta que deberíamos hacernos no es solamente cuántas viviendas somos capaces de construir, sino por qué resulta tan difícil poner el suelo al servicio de quienes necesitan una vivienda asequible.

La legislación debe adaptarse a las necesidades sociales

Actualmente, la obtención de suelo para construir vivienda social se enfrenta a un problema jurídico y económico: el coste del terreno puede hacer inviable la promoción de alquileres verdaderamente asequibles. 

Cuando se hace una carretera o un AVE, la Ley de Expropiación de 1954 te permite expropiar pagando *suelo rústico + un premio de afección del 5%*. Es barato para la administración porque se valora por lo que es hoy, no por lo que valdrá.

Cuando quieres suelo para vivienda, si lo recalificas primero a urbano y luego expropias, el Tribunal Supremo dice que tienes que pagarlo ya como *suelo urbano*, es decir, 20 o 30 veces más caro. Y si expropias como rústico para vivienda, los dueños lo recurren y te lo tumba el juzgado porque no es una infraestructura declarada de utilidad pública del mismo nivel que una carretera.

Aquí radica el principal problema, el escollo para poder hacer viviendas sociales. ¿Por qué no se habla, no se debate sobre este asunto…?

 Yo creo que nadie puede dudar de la utilidad pública y el interés social de la vivienda social, concretamente del alquiler social. 

Se puede cambiar, claro que se puede cambiar. Sería:

1. Declarar por Ley la vivienda destinada a alquiler social, como infraestructura de utilidad pública al mismo nivel que una carretera, para poder pagar justiprecio rústico.
2. Cambiar la Ley de Suelo para que la plusvalía de la recalificación se la quede 100% lo público y no el propietario.

Eso sí es pura voluntad política. No es un problema técnico de ingeniería, es cambiar dos artículos.

Y la legislación no es inmutable. Las leyes pueden y deben adaptarse a las necesidades sociales de cada época. Por eso, propongo reformar la Ley del Suelo y la normativa de expropiación para reconocer expresamente la vivienda de alquiler social, vinculada a los ingresos de las familias, como una actuación de especial interés social y utilidad pública, y establecer un régimen específico que facilite la obtención de suelo para este fin.

La reforma debería determinar con claridad los criterios de valoración y las indemnizaciones correspondientes, de modo que la adquisición de terrenos destinados a vivienda social no quede sometida necesariamente a los mismos condicionantes económicos que una promoción inmobiliaria de mercado. La declaración de utilidad pública, por sí sola, no garantiza ese resultado: es necesario adaptar también las reglas de valoración del suelo.

¿Por qué puede considerarse de utilidad pública expropiar terrenos para construir una carretera y no establecer un mecanismo específico, con las debidas garantías legales, para construir viviendas de alquiler social destinadas a las familias que no pueden acceder al mercado?

Aquí está la clave del debate: no hablamos de un problema técnico irresoluble, sino de una decisión legislativa y política. Si la vivienda asequible es una necesidad colectiva, el ordenamiento jurídico debe disponer de instrumentos eficaces para hacerla posible. La cuestión es si existe voluntad política para adaptar las leyes a esa necesidad y conseguir que el suelo contribuya al interés general, en lugar de convertirse en una barrera económica para acceder a una vivienda digna.

Conclusión: Mientras el suelo siga encareciendo la vivienda y gran parte de las plusvalías urbanísticas quede en manos privadas, el acceso a una vivienda asequible seguirá siendo un problema estructural. La solución exige voluntad política, cambios legislativos y una gestión del suelo orientada al interés general.