Impulsar el autoconsumo en España: las recomendaciones del Gobierno

El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha elaborado una guía con orientaciones y recomendaciones dirigidas a los ayuntamientos con el objetivo de fomentar el autoconsumo en los municipios.

Se trata de un manual con recomendaciones, consejos y buenas prácticas para que los consistorios mejoren sus procedimientos con relación a las instalaciones de autoconsumo. Ha sido elaborado por el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), organismo público dependiente del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y la Unión Española Fotovoltaica (UNEF), en colaboración con la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

Por ejemplo, recomienda agilizar los trámites necesarios para realizar las instalaciones, así como apostar por la vía telemática para pedir la solicitud y las autorizaciones pertinentes. Repasamos algunas de las ideas más destacadas de la bautizada como Guía de orientaciones a los municipios para el fomento del autoconsumo:

Por qué es importante impulsar el autoconsumo

La guía explica que “el autoconsumo de energía eléctrica es uno de los pilares fundamentales en el desarrollo de las energías renovables y en gran parte su implantación se vincula a entornos urbanos”. Así, añade, “el autoconsumo representa una oportunidad de desarrollo para los municipios y les ofrece un mecanismo eficaz para colaborar en la transición energética”.

El documento establece que “los ayuntamientos juegan un papel clave en el desarrollo de estas instalaciones al intervenir en los momentos iniciales del proyecto con la solicitud de la licencia de obras. Por ello, es fundamental desarrollar mecanismos de facilitación de estas instalaciones en el ámbito municipal”.

La guía también señala que “todos los consumidores de energía eléctrica pueden realizar instalaciones de autoconsumo para alimentar sus consumos y podrán hacerlo de forma individual si solo existe un consumidor asociado a la instalación o instalaciones de producción, o colectivo, si se trata de varios consumidores asociados a la instalación o instalaciones de producción próximas”. Además, incide en que en ambos casos se podrá optar por instalaciones de generación conectadas en la red interior de los consumidores e instalaciones de generación conectadas a través de red, siempre que éstas últimas cumplan con los criterios que se exigen a las instalaciones próximas a través de red.

Principales recomendaciones administrativas

Entre las recomendaciones y propuestas, el texto se centra en explicar qué tipo de documentación deben pedir o no los ayuntamientos a la hora de solicitar e instalar placas solares para el autoconsumo. En líneas generales, incide en estas buenas prácticas:

• Licencia de obras, aplicar sistemas de comunicación previa mediante declaración responsable para las instalaciones de autoconsumo ubicadas sobre cubiertas o tejados. En esta guía se incluye además una propuesta de documentación a solicitar en estos casos.
• Certificaciones de solidez y estudios de cargas, no se consideran necesarios salvo en construcciones deficientes, antiguas o de materiales poco robustos.
• Certificaciones sobre reflejos, no se consideran necesarias con carácter general, y en ningún caso en instalaciones de pequeño tamaño (P ≤ 15kW o cuando la superficie a instalar no supere los 100 m2).
• Planes especiales de protección histórico artístico, deben aplicarse exclusivamente a los edificios o zonas con alguna figura de protección.
• Condicionantes estéticos, no deben ser limitantes de la actividad de autoconsumo.
• Gestión de residuos, sin requisitos especiales y depósito de residuos (cartonés y plásticos) en contenedores y puntos limpios municipales ya existentes.
• Seguridad y salud, con aplicación de lo marcado en proyecto sin requisitos específicos.
• Fomento de los trámites digitalizados.
• Ocupación de vía pública o fianzas por daños en infraestructuras, no necesaria por las características de las obras sobre todo en el ámbito residencial.

Qué documentos debe pedir el Ayuntamiento y en qué casos

A la hora de analizar los aspectos urbanísticos relevantes para las instalaciones de autoconsumo, el texto destaca que es necesario tener en cuenta la normativa propia de cada comunidad autónoma, particularmente las leyes de urbanismo y de ordenación del suelo, y de cada municipio, concretamente los planes generales de ordenación urbana.

En el caso de las normativas autonómicas, la mayor parte de las comunidades autónomas han modificado su marco normativo en materia urbanística para habilitar mecanismos de simplificación administrativa que permitan facilitar y reducir los trámites de licencias y autorizaciones. En concreto, la guía detalla que las comunidades autónomas que incorporan en su normativa urbanística tramitaciones reducidas mediante declaraciones responsables o comunicación previa, de las licencias de obra son Andalucía, Aragón, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Cataluña, Madrid, Navarra, Comunidad Valenciana, Extremadura, Baleares, La Rioja y Asturias.

El documento también describe la situación actual en algunos de los aspectos más relevantes de la tramitación municipal, y presenta recomendaciones y mejores prácticas aplicables en cada punto de cara a facilitar la tarea de los técnicos municipales y fomentar la simplificación administrativa de estos trámites. Repasamos uno por uno:

Licencia de obras

Para la realización de obras y/o construcciones habitualmente es necesario realizar una comunicación previa, declaración responsable o licencia urbanística otorgado por la administración local, cuyo régimen general suele encontrarse recogido en las ordenanzas municipales. En líneas generales, los municipios establecen tres tipos de trámites para estas autorizaciones:

• Licencia de obra
• Declaración responsable de obra. Normalmente se destina a aquellas actuaciones técnicamente sencillas y que no precisen elementos estructurales, y que no supongan alteración del volumen, del uso principal de las instalaciones y servicios de uso común o del número de viviendas y locales, ni afecten a la composición exterior, a la estructura o a las condiciones de habitabilidad o seguridad.
• Comunicación previa a la ejecución de obra. Normalmente pequeñas actuaciones y/o reformas.

Una vez realizadas esas consideraciones generales, la guía establece que:

En los edificios de nueva construcción, la instalación de autoconsumo formará parte del proyecto del edificio o del proyecto de remodelación por lo que no será necesario tramitar una autorización específica para la instalación de autoconsumo y ésta quedará incluida en la licencia de obra que se tramite.

En las instalaciones que se proyecten sobre pérgolas o estructuras que deban añadirse al edificio o construcción existente, deberá incluirse un proyecto de construcción de dicha estructura soporte. Ese sería el caso de la construcción de una pérgola solar en la cubierta de un edificio. En este sentido, el documento recalca que “este tipo de construcción cambia el espacio urbano, y la envolvente del edificio por lo que deberá realizar un trámite completo de licencia de obra mayor. La instalación de autoconsumo fotovoltaico, al igual que en el caso de edificios de nueva construcción, vendrá a incluirse en el proyecto de la edificación con la descripción de la instalación de la energía solar como parte del proyecto, y no precisará de tramitación separada”.

Por último, para las instalaciones de autoconsumo sobre cubiertas y/o tejados, la guía recuerda que no se realiza ninguna intervención en el espacio, ni en la envolvente o estructura del edificio, se recomienda aplicar el procedimiento de comunicación previa de obra al Ayuntamiento mediante un modelo de declaración responsable, que simplemente supone presentar una solicitud con los datos identificativos del solicitante (DNI para personas físicas y NIF para personas jurídicas), un documento de acreditación de representación (si fuera el caso), la declaración responsable del técnico competente firmada, y el documento descriptivo de instalación fotovoltaica de autoconsumo (que debe incluir información como dónde se ubica el inmueble o las características de la instalación).

Certificaciones de solidez y estudios de cargas

Según explica la guía, “en aquellas instalaciones donde sea preceptiva la elaboración de un proyecto de edificación por el art. 2 de la Ley 38/1999, dicho proyecto ya contemplará el necesario estudio de cargas y, por tanto, tampoco no será necesario requerir un certificado adicional de solidez. En el resto de instalaciones, dado que no se precisa de la elaboración de proyecto de obras, no será necesaria la presentación del certificado de solidez del tejado”. El motivo es que, como establece el Código Técnico de la Edificación, las cubiertas deben soportar 100 kg por cada m2.

En este punto, el documento recuerda que “en la mayor parte de las instalaciones de autoconsumo sobre cubiertas no será necesario realizar estudios de carga, ya que los tejados y cubiertas están obligados a soportar cargar mayores de las que implica una instalación de autoconsumo, por lo que se recomienda a los ayuntamientos evitar su solicitud. Sólo en casos de instalaciones de autoconsumo de mayor tamaño (por encima de 100 kW de potencia) podría justificarse la petición de este tipo de informes y certificaciones”. También estará justificada esta solicitud en el caso de edificios antiguos con construcciones deficientes o realizadas fuera de la aplicación del CTE, o en el caso de cubiertas realizadas con materiales más ligeros.

Certificaciones de no producción de reflejos

Los paneles cuentan con un material transparente antireflectante para maximizar su rendimiento. De hecho, los reflejos que producen los paneles no son capaces de producir deslumbramientos que afecten a la seguridad aérea, a la actividad de las ciudades o a los demás ciudadanos, “dado que su tamaño (siempre inferior a las dimensiones de la cubierta), ubicación y altura (sobre tejado) y la inclinación a la que se colocan (en torno 30º) imposibilitan los reflejos hacia la vía pública. Su comportamiento en este sentido es similar al de las ventanas de los edificios colindantes”.

Por todo ello, explica el documento, “es recomendable evitar la exigencia de estudios de deslumbramiento por reflejos en las instalaciones fotovoltaicas de autoconsumo sobre tejado con carácter general. En especial, se recomienda eliminar esta exigencia para instalaciones de autoconsumo dirigidas al sector residencial o pequeño comercio, dado el pequeño tamaño de estas instalaciones”.

Y añade que “en caso de que por razones de seguridad (cercanía a aeropuertos o vías de comunicación) el ayuntamiento contemple este tipo de estudios, se recomienda establecer una exención para instalaciones de autoconsumo menores de 15 kW o con una superficie a instalar que no supere los 100 m2. Estas instalaciones corresponden a instalaciones de pequeño tamaño y ya se encuentran exentas de trámites administrativos y no precisan realizar trámites de acceso y conexión”.

Zonas de aplicación de planes especiales de conjunto históricoartístico

La guía recuerda que a nivel nacional existen figuras que proporcionan diferentes niveles de protección, de manera que los propietarios de dichos inmuebles se encuentran bajo la aplicación de la Ley 16/1985 de Patrimonio Histórico Español. “Igualmente, las comunidades autónomas y los ayuntamientos pueden regular al respecto, y muchos de ellos disponen de planes especiales o instrumentos análogos de planeamiento que afectan a edificios, espacios urbanos y demás elementos catalogados como protegidos. Cualquier regulación sobre protección del patrimonio afectará únicamente a los bienes que cuenten con la citada declaración estableciendo las condiciones de actuación sobre ellos”, aclara el texto.

En este sentido, el documento recomienda a los ayuntamientos “identificar y publicar los bienes que se consideran incluidos en los planes especiales de protección histórico-artísticos, de forma que resulte sencillo para el ciudadano conocer si el emplazamiento donde desea instalar un autoconsumo disfruta de alguna figura de protección”. En este caso, continúa, “deberán establecerse claramente los criterios y las consideraciones aplicables a las instalaciones de autoconsumo que quieran ejecutarse en esos emplazamientos de forma que resulten homogéneos en todas las situaciones. Estos criterios deberán ser flexibles para que las instalaciones de autoconsumo puedan adaptarse a ellos, y deberán igualmente basarse en parámetros objetivos que permitan una evaluación adecuada del impacto que podría suponer una instalación de autoconsumo”.

Condicionantes estéticos

Los módulos de las placas solares deben ubicarse en la cubierta con la orientación más cercana al sur para asegurar el máximo rendimiento de la instalación. “Cualquier otra opción penaliza la producción de energía”, explica la guía.

En este sentido, el documento señala que, “en caso de existir, las limitaciones a la instalación de módulos fotovoltaicos en tejados por impacto estético no deben ser genéricas para todo un municipio, quedando únicamente reservadas a aquellos edificios o zonas dotados de alguna figura de protección del patrimonio. En esos casos específicos, los instrumentos de ordenación urbanística pueden establecer determinaciones específicas para este tipo de instalaciones, o, directamente en las licencias o autorizaciones, establecer condiciones para su implantación”.

Además, afirma que las condiciones al diseño de la instalación “deben basarse en asegurar la armonía del paisaje, su perspectiva y la contemplación del conjunto”, pero “no se debe exigir el camuflaje al objeto de disimular la verdadera función del sistema de autoconsumo” y “no debe limitarse el porcentaje de ocupación del tejado para equipararlo a otros elementos constructivos como ventanas”. Igualmente, detalla el texto, “deben eliminarse las solicitudes de un color específico para los módulos”.

Régimen jurídico de la propiedad horizontal

Cuando la instalación de autoconsumo se ubica en un edificio sujeto a la Ley de Propiedad Horizontal, en la cubierta de los edificios, tejados, azoteas o incluso en las terrazas de uso privativo, pero de propiedad comunitaria, la guía recuerda que será necesario “contar con el acuerdo del resto de copropietarios”, según consta en la Ley 49/1960 sobre Propiedad Horizontal, y que es de aplicación para todas las comunidades autónomas. En Cataluña, en cambio, esa condición se encuentra en el Libro V del Código Civil de Cataluña.

En este sentido, la principal recomendación es “que a nivel municipal no se intervenga en los aspectos relacionados con la Ley de Propiedad Horizontal. La propia comunidad de propietarios deberá ser la responsable de asegurar el cumplimiento de los requisitos de aprobación en Junta de propietarios y, en caso de discrepancias, resolverlas por los cauces habilitados en la propia LPH”.

Actualizar las ordenanzas municipales

El documento recalca que “en los próximos años se prevé un importante crecimiento de instalaciones de autoconsumo tanto en el sector residencial como en los sectores industriales y de servicios”. Por eso, recomienda la actualización de las ordenanzas municipales existentes y/o la creación de nuevas ordenanzas para adaptarlas a la nueva realidad del autoconsumo.

Gestión de residuos en las instalaciones de autoconsumo

En las instalaciones fotovoltaicas sobre cubierta, la ejecución de la instalación no requiere la demolición de elementos constructivos de la edificación, por lo que no se producen residuos de origen pétreos, tan solo los residuos correspondientes a los embalajes de los equipos (plásticos y cartones).

Así, y con el objetivo de simplificar la tramitación de este punto con los organismos afectados, la guía sugiere “clasificar las instalaciones en función de su potencia. La potencia de una instalación fotovoltaica es un parámetro indicativo de su tamaño y por tanto guarda relación directa con los residuos que pudieran generarse durante su instalación”.

Por ejemplo, en las instalaciones de potencia de hasta 100 kW no será necesario la obtención de permisos y certificaciones de depósito de residuos en los gestores autorizados ni el abono de tasas adicionales. En las instalaciones superiores, en cambio, será necesario un proyecto firmado por técnico competente, que redactará el plan de gestión de residuos conforme a lo definido en el estudio incluido en el proyecto. Y aconseja a los ayuntamientos que, para las instalaciones de esta mayor potencia, se habilite un sistema ágil de autorizaciones y aprobación.

Seguridad y salud

En líneas generales, las instalaciones de autoconsumo fotovoltaico realizadas sobre cubiertas de edificaciones no necesitan elaborar Planes de Seguridad y Salud. Sin embargo, la guía distingue entre los proyectos inferiores y superiores a 10 kW de potencia.

Los proyectos que superen dicha barrera, explica la guía, “el proyecto a realizar incorporará un estudio básico de seguridad y donde se deberá precisar las normas de seguridad y salud aplicables a la obra. A tal efecto, deberá contemplar la identificación de los riesgos laborales que puedan ser evitados, indicando las medidas técnicas necesarias para ello; relación de los riesgos laborales que no puedan eliminarse, especificando las medidas preventivas y protecciones técnicas tendentes a controlar y reducir dichos riesgos y valorando su eficacia, en especial cuando se propongan medidas alternativas”.

Apuesta por los trámites telemáticos

El documento también recomienda impulsar los trámites online. “Es recomendable la creación de un trámite telemático específico para la tramitación del permiso de obras municipal. Debe evitarse realizar los trámites municipales a través del registro estatal general (REDSARA), puesto que dilata mucho los tiempos de respuesta y dificulta la interacción directa entre el ayuntamiento y el ciudadano”, destaca la guía.

También establece que “la respuesta del ayuntamiento al interesado deberá ser telemática siempre que la solicitud se haya presentado por esa vía, y en caso de solicitud presencial podrá ofrecerse al solicitante ambos canales de respuesta” y señala que “la plataforma digital donde se realice el trámite sea diseñada con un entorno amigable y de manejo sencillo, donde toda la normativa municipal aplicable quede perfectamente identificada y disponible para su consulta, por ejemplo, las ordenanzas municipales reguladoras de la implantación de autoconsumo”.

Asimismo, recomienda “proporcionar en la misma plataforma todos los modelos de documentación necesarios para acompañar la comunicación previa o la declaración responsable, por ejemplo, la autorización de representación o la declaración responsable del técnico competente. Los documentos deberán ser descargables en formatos editables”. Y afirma que es conveniente “la digitalización de los trámites de liquidación de las tasas e impuestos relacionados con la licencia de obras, de manera que el interesado pueda abonarlo en una plataforma de pago segura de forma conjunta a la presentación de la comunicación previa, declaración responsable o solicitud. Resulta útil incluir en la misma plataforma digital cualquier tramitación aplicable a las instalaciones de autoconsumo en caso de existir. La solicitud y acceso a las mismas podría realizarse de forma conjunta a la solicitud de licencia”.

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Solicitudes, autorizaciones y creación de un registro

El documento establece que “las instalaciones de autoconsumo de cualquier tecnología de generación están sometidas a la normativa eléctrica que les aplique en función de su potencia y de la conexión que realicen, bien en baja tensión (BT) o en alta tensión (AT)”.

“Aunque el cumplimiento de la normativa eléctrica no es competencia municipal, en este apartado se describen los conceptos fundamentales extraídos de la normativa eléctrica y las principales autorizaciones que las instalaciones de autoconsumo deben obtener, puesto que dependen del tamaño de la instalación (en términos de potencia) y pueden servir de guía a los técnicos municipales para valorar su complejidad y la magnitud de las actuaciones que implican”, añade. Estos son los principales conceptos:

Solicitud de acceso y conexión

El acceso y conexión aparece regulado por el Real Decreto 1183/2020, de 29 de diciembre, de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica.

Con este trámite, se solicita permiso para acceder a la red pública de transporte o distribución y se obtienen las condiciones en las que dicho acceso es posible y cómo y dónde deberá realizarse la conexión a la misma. Además, se obtienen la potencia que será posible conectar. Este trámite incluye la presentación de garantías económicas por una cuantía equivalente a 40 €/kW de potencia que se solicita, y cuyo resguardo de presentación se deposita ante el órgano competente para otorgar la autorización de la instalación. La finalidad de la garantía será la obtención de la autorización de explotación.

La normativa contempla algunas excepciones. Por ejemplo, las instalaciones de autoconsumo sin excedentes están exentas de realizar este trámite de acceso y conexión y, por tanto, tampoco tienen que presentar la garantía. Lo mismo sucede con las instalaciones de autoconsumo con excedentes de potencia igual o inferior a 15 kW que se ubiquen en suelo urbanizado que cuente con las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística

En cambio, las instalaciones de autoconsumo con excedentes, siempre que sean de potencia igual o inferior a 100 kW, sí tendrán que realizar el trámite de acceso y conexión, pero no precisan aportar la garantía, salvo que estas instalaciones formen parte de una agrupación cuya potencia sea superior a 1 MW. En el caso de que además sean de potencia inferior a 15kW podrán acogerse al procedimiento abreviado, cuyos plazos serían la mitad que en el procedimiento general.

Autorización administrativa

Las autorizaciones administrativas necesarias son:

a) Autorización administrativa previa, que se tramitará con el anteproyecto de la instalación como documento técnico y, en su caso, conjuntamente con la evaluación de impacto ambiental, y otorgará a la empresa autorizada el derecho a realizar una instalación concreta en determinadas condiciones.

b) Autorización administrativa de construcción, que permite al titular realizar la construcción de la instalación cumpliendo los requisitos técnicos exigibles. Para solicitarla, el titular presentará un proyecto de ejecución junto con una declaración responsable que acredite el cumplimiento de la normativa que le sea de aplicación. La tramitación y resolución de autorizaciones definidas en los párrafos anteriores podrán efectuarse de manera consecutiva, coetánea o conjunta.

c) Autorización de explotación, que permite, una vez ejecutado el proyecto, poner en tensión las instalaciones y proceder a su explotación.

Están exentas de realizar estos trámites las instalaciones de tensión inferior a 1kV, así como las instalaciones de producción de energía eléctrica con potencia nominal no superior a 100 kW, conectadas directamente a una red de tensión no superior a 1 kV, ya sea de distribución o a la red interior de un consumidor.

Certificado de Instalación o Memoria Técnica

Cualquier instalación de menos de 100 kW de potencia contará con un Certificado de Instalación eléctrica (CIE) firmado por una empresa instaladora especializada y debidamente diligenciado por el órgano competente de la comunidad autónoma, que dará fe del cumplimiento de todos los requisitos técnicos descritos en el citado reglamento.

En el caso de que la instalación tenga una potencia superior a 10 kW, deberá disponer de un proyecto técnico firmado por técnico competente. Las instalaciones de menor potencia (hasta 10 kW) únicamente tienen obligación de disponer de una Memoria Técnica de Diseño (MTD) según el formato de la comunidad autónoma, firmada por la empresa instaladora debidamente autorizada.

En el caso de las instalaciones conectadas en alta tensión el reglamento aplicable será el Reglamento de Instalaciones Eléctricas de Alta Tensión (RAT) y sus Instrucciones Técnicas complementarias (ITC-RAT).

Crear un registro administrativo

Todas las instalaciones de autoconsumo deberán estar registradas en el Registro Administrativo de Autoconsumo que es competencia de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

Las comunidades autónomas y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla pueden crear sus propios registros de autoconsumo de carácter autonómico, pero en cualquier caso deben proporcionar la información necesaria para la inscripción al Ministerio.

Este paso administrativo, explica la guía, “es transparente para el consumidor y/o promotor de la instalación de autoconsumo, ya que se realiza de oficio entre administraciones y resulta el último trámite en la legalización de una instalación de autoconsumo”.