El uso del decreto ley para reactivar medidas rechazadas por el Congreso plantea dudas constitucionales

La presunta aprobación de un nuevo Real Decreto-ley en materia de vivienda para el mes de septiembre, vuelve a poner de manifiesto una forma de legislar que comienza a convertirse en estructural: la utilización del Derecho imperativo y de la legislación de urgencia como principal instrumento para intervenir en el mercado del arrendamiento urbano.

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La reiteración de un Real Decreto-ley con medidas sustancialmente coincidentes plantea interrogantes sobre el alcance del control parlamentario y sobre la utilización de una norma de eficacia inmediata cuyos efectos pueden volver a decaer si el Congreso no la convalida.

La cuestión, sin embargo, trasciende el contenido concreto de las medidas aprobadas. El verdadero debate jurídico consiste en determinar si la continua sucesión de reformas mediante Reales Decretos-leyes constituye el instrumento constitucionalmente adecuado para afrontar un problema que, lejos de ser coyuntural, presenta un carácter estructural y permanente.

Desde la entrada en vigor de la Ley 12/2023, por el Derecho a la Vivienda, el legislador ha venido incrementando progresivamente las limitaciones impuestas a la autonomía de la voluntad de las partes y, especialmente, al derecho de propiedad reconocido en el artículo 33 de la Constitución Española. El denominador común de todas estas reformas ha sido la imposición de nuevas cargas al arrendador con la finalidad declarada de facilitar el acceso a la vivienda.

Sin embargo, la realidad económica parece ofrecer un resultado distinto al perseguido. El incremento de obligaciones legales y la creciente inseguridad jurídica no incentivan la incorporación de viviendas al mercado del alquiler, sino precisamente el efecto contrario: numerosos propietarios optan por retirar sus inmuebles del mercado arrendaticio o destinarlos a otros usos, reduciendo así la oferta disponible y agravando el desequilibrio existente entre oferta y demanda.

Esta nueva reforma parece que insiste nuevamente en esa misma dirección. Atacar directamente con nuevas medidas intervencionistas a los que pueden hacer aumentar la tan necesitada oferta de viviendas, lo que probablemente los lleve a buscar otro tipo de inversiones.

Alquiler de temporada y por habitaciones

Especialmente significativa, si se confirman las manifestaciones del Gobierno y de sus socios resulta la pretendida regulación de los arrendamientos de temporada y por habitaciones. El presupuesto implícito del legislador parece ser que limitando estas modalidades contractuales se conseguirá automáticamente que dichas viviendas regresen al mercado del alquiler de vivienda habitual. Sin embargo, semejante conclusión difícilmente encuentra respaldo ni en la experiencia de los últimos años ni en el comportamiento económico de los operadores.

Cuando el propietario percibe que el marco jurídico se vuelve crecientemente incierto y restrictivo, la decisión racional no suele consistir en modificar la modalidad contractual utilizada, sino en abandonar el mercado del alquiler mediante la venta del inmueble o su destino a otros usos patrimoniales. La consecuencia previsible, por tanto, no será un incremento de la oferta de vivienda permanente, sino una nueva reducción del parque de viviendas destinadas al arrendamiento.

Pero probablemente la cuestión más relevante que plantea el nuevo Real Decreto-ley que se pretende aprobar, sea otra muy distinta: la utilización reiterada de esta figura normativa para mantener vigentes medidas cuya continuidad ya ha sido rechazada por el Congreso de los Diputados.

El artículo 86.1 de la Constitución Española configura el Real Decreto-ley como una potestad legislativa excepcional, reservada exclusivamente para los casos de "extraordinaria y urgente necesidad". Desde sus primeras resoluciones —singularmente la STC 29/1982 y la STC 111/1983— el Tribunal Constitucional ha reconocido al Gobierno un margen de apreciación política para valorar la concurrencia de dicho presupuesto habilitante, pero ha precisado igualmente que esa apreciación no constituye una facultad inmune al control jurisdiccional.

Esa doctrina ha sido reiterada posteriormente, entre otras, por las SSTC 68/2007, 137/2011, 61/2018 y 14/2020, insistiendo todas ellas en que la extraordinaria y urgente necesidad constituye un auténtico límite constitucional al ejercicio de la potestad legislativa extraordinaria del Gobierno y que debe existir una conexión de sentido entre la situación de urgencia invocada y las concretas medidas adoptadas.

Desde esta perspectiva, resulta jurídicamente discutible que pueda acudirse sucesivamente al Real Decreto-ley para reproducir medidas cuya vigencia ha decaído precisamente por no haber obtenido la preceptiva convalidación parlamentaria.

Equilibrio constitucional

No se trata únicamente de un debate acerca de la oportunidad política de la medida. Lo que se plantea es una cuestión institucional de mayor alcance: si la reiteración sucesiva de Reales Decretos-leyes con un contenido sustancialmente idéntico termina desnaturalizando el equilibrio constitucional diseñado por el artículo 86 CE y vaciando parcialmente de contenido el control político que corresponde ejercer al Congreso de los Diputados mediante el procedimiento de convalidación.

La finalidad constitucional del Real Decreto-ley no consiste en sustituir de manera permanente la función legislativa de las Cortes Generales ni en mantener indefinidamente medidas rechazadas por el Parlamento, sino en ofrecer una respuesta inmediata a situaciones excepcionales mientras el poder legislativo puede pronunciarse.

La reiteración de esta técnica normativa suscita, cuando menos, serias dudas desde la perspectiva de la división de poderes y del principio democrático que inspira nuestro sistema constitucional.

Arbitrariedad de los poderes públicos

La utilización sucesiva del Real Decreto-ley para prorrogar los alquileres no solo afecta al artículo 86 CE. También puede afectar al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 CE, en la medida en que una medida temporal y excepcional se reitera una y otra vez sin una nueva justificación material diferenciada.

Como señaló tempranamente la STC 27/1981, la seguridad jurídica constituye una síntesis de legalidad, certeza y previsibilidad del ordenamiento. Posteriormente, la STC 46/1990 advirtió expresamente que el legislador debe "procurar la claridad y no la confusión normativa", evitando generar situaciones objetivamente confusas para los destinatarios de las normas. En términos similares se pronunció la STC 234/2001, recordando que la seguridad jurídica exige que los ciudadanos puedan conocer razonablemente cuál es el Derecho aplicable y prever las consecuencias jurídicas de su conducta.

Difícilmente puede afirmarse que ese estándar constitucional se vea plenamente satisfecho cuando el régimen jurídico de los contratos de arrendamiento depende de una sucesión constante de leyes, Reales Decretos-leyes, prórrogas extraordinarias, disposiciones transitorias y sucesivos regímenes temporales cuya vigencia cambia en función de decisiones políticas adoptadas con escasos meses de diferencia.

En la práctica, abogados, jueces, notarios, registradores, administradores de fincas y restantes operadores jurídicos se ven obligados a reconstruir el régimen jurídico aplicable atendiendo a la fecha de celebración del contrato, la fecha de entrada en vigor de cada reforma y la eventual convalidación o derogación de los distintos Reales Decretos-leyes. La complejidad normativa alcanza ya niveles difícilmente compatibles con las exigencias constitucionales de certeza y previsibilidad.

Limitaciones contractuales

Las medidas de carácter fiscal tampoco parecen llamadas a modificar esta realidad. Los incentivos tributarios únicamente resultan eficaces cuando descansan sobre un marco jurídico estable. Difícilmente un propietario asumirá nuevas limitaciones contractuales si, además, el acceso a esos beneficios exige adaptar la renta al índice estatal de referencia, cuyos valores se sitúan con frecuencia muy por debajo de los precios efectivos del mercado.

Uno de los aspectos que desde esta tribuna llamo a nuestros gobernantes a incluir el Real Decreto Ley que se pueda aprobar, es la generalización de la forma escrita para todos los contratos de arrendamiento. La obligación de que todos los arrendamientos se suscriban por escrito y no de forma oral, como ocurre en la actualidad, constituye una medida que fortalecería la seguridad jurídica de las partes y facilitaría la acreditación de la existencia y contenido de la relación arrendaticia. Si esta previsión se complementara con la creación de un Registro Público obligatorio de contratos de arrendamiento —propuesta que numerosos especialistas venimos defendiendo desde hace años— se avanzaría notablemente en la prevención de conflictos relacionados con la posesión de las viviendas, la ocupación ilegal y la protección tanto del propietario como del arrendatario.

Marco jurídico estable

En definitiva, el problema del mercado del alquiler no reside en un supuesto déficit de intervención pública, sino en la ausencia de un marco jurídico estable, previsible y respetuoso con los principios constitucionales que deben regir toda actuación normativa. La vivienda constituye, sin duda, un objetivo de interés general. Pero precisamente por ello exige políticas legislativas estables y técnicamente sólidas, no una sucesión de reformas de urgencia que modifican constantemente las reglas del juego.

Porque cuando el Derecho deja de ofrecer estabilidad, quien primero desaparece no es el conflicto, sino la confianza. Y sin confianza no existe mercado del alquiler capaz de garantizar, de forma sostenible, el acceso efectivo a la vivienda.

Respondiendo a la pregunta inicial, el Gobierno puede hacerlo, pero tal aprobación es de dudosa legalidad al no ser respetuosa con los principios constitucionales ya mencionados, lo que va a crear un marco jurídico inestable que va a provocar todavía más confusión y que probablemente reduzca la oferta de viviendas.