El silencio administrativo es una ficción prevista en la ley que permite a un contribuyente entender desestimada su solicitud o recurso cuando la Administración no lo ha resuelto en plazo. Esto es algo muy habitual, ya que lo raro e inusual es que la Administración cumpla el plazo que tiene para resolver.
De este modo, y aunque la Administración sigue obligada a resolver la solicitud planteada, al menos el contribuyente sí puede hacer avanzar su recurso, presentándolo ante la siguiente instancia.
El problema viene, sin embargo, cuando este retraso en resolver es tan prolongado que supera los cuatro años, y llega a afectar a los plazos de prescripción. ¿Qué sucede entonces? ¿Quién debe pagar los platos rotos de una inactividad que ha durado más de cuatro años? ¿La Administración que ha incumplido su obligación de resolver, o el contribuyente que ha permanecido inactivo?
El caso planteado ante el Tribunal Supremo
Esta cuestión se ha planteado recientemente ante el Tribunal Supremo, que mediante Auto de 15-10-2025 (recurso 6582/2024) ha acordado admitir a trámite el recurso planteado.
Ello, para “Determinar si, ante la ausencia de resolución por parte de la Administración de una solicitud tributaria de rectificación y devolución de ingresos indebidos, opera de manera automática el plazo de prescripción de cuatro años determinado en el artículo 66.d) de la LGT , computada desde la fecha de presentación de la solicitud hasta la presentación de un recurso de reposición contra la desestimación por silencio administrativo de aquella o por el contrario, el inicio del cómputo del plazo no se inicia en tanto la Administración no dicte y notifique acto administrativo expreso en relación con la solicitud de devolución efectuada o se tenga cabal y completo conocimiento de la causa que justifica el ejercicio de la acción y por tanto del carácter indebido del ingreso.”
El caso que deberá resolver el Supremo es bien simple: un contribuyente presentó en fecha 27-4-2018 una solicitud de devolución de ingresos indebidos de una autoliquidación del impuesto de plusvalía municipal pagado en el año 2016. Y no habiendo obtenido respuesta alguna durante más de cuatro años decidió al fin considerar desestimada su solicitud presentando un recurso de reposición el 17-10-2022.
En esta situación, y una vez el asunto llegó a la vía judicial, tanto el Juzgado de lo Contencioso número 13 de Sevilla como el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía entendieron que cuando el contribuyente presentó su recurso ya había prescrito su derecho a solicitar la devolución de ingresos indebidos.
Es decir, “perdonaron” a la Administración el hecho de haber incumplido su obligación de resolver durante más de cuatro años, e hicieron pagar los platos rotos de ello al contribuyente, exigiéndole que tenía que haber reaccionado antes y presentado su recurso al menos dentro del plazo de prescripción.
Un caso más habitual de lo que se puede pensar
Estamos ante supuestos que son más habituales de lo que inicialmente se puede pensar. Así, este “olvido” del recurso presentado por el contribuyente se da en casos de mala gestión o despiste por parte de la Administración que tiene que resolver. Y también, especialmente, cuando son muchos los contribuyentes que reclaman en masa una devolución, porque ha aparecido un nuevo criterio judicial que lo permite, o porque surge la posibilidad de solicitar una devolución.
Es lo que ocurrió en el presente caso, en el que la devolución se refería al impuesto de plusvalía municipal (IIVTNU), y se presentó poco tiempo después de la primera declaración de inconstitucionalidad del impuesto (STC 59/2017).
Y es que en los meses siguientes a la referida declaración de inconstitucionalidad los Ayuntamientos recibieron una avalancha de reclamaciones pidiendo la devolución del impuesto. Y cuando no hubo una buena gestión municipal no sólo se incumplieron de forma generalizada los plazos de resolución de las solicitudes, sino que incluso que se rebasó el plazo de prescripción.
Sin embargo, a la hora de analizar qué ocurre cuando un recurso está durante más de cuatro años sin resolución y, especialmente, a quién corresponde imputar las consecuencias de ello, conviene no perder de vista que en este caso hay un primer incumplimiento, y grave, de la obligación de la Administración de resolver la solicitud planteada.
Por ello, la posible “negligencia” del contribuyente permitiendo que transcurrieran más de cuatro años sin impulsar su reclamación tiene siempre su origen en el previo incumplimiento de la Administración.
Precedentes del Supremo sobre el incumplimiento de la Administración de su obligación de resolver
Teniendo en cuenta lo anterior, lo cierto es que existen precedentes recientes del Tribunal Supremo en los que se ha declarado que la Administración no puede sacar beneficio de incumplir su obligación de resolver en plazo una solicitud o recurso.
Prueba de ello es la doctrina ya consolidada sobre el plazo para recurrir tras el silencio administrativo, siendo unánime la jurisprudencia que considera que el contribuyente, una vez producido el silencio administrativo, puede recurrir cuando quiera, no pudiendo inadmitirse por fuera de plazo su recurso cuando la Administración previamente ha incumplido su obligación de resolver.
Además, el Tribunal Supremo en sentencia de 7-3-2023 (recurso 3069/2021) ha declarado que “la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido.” Ello, en un supuesto en el que un contribuyente se equivocó al recurrir por silencio, omitiendo un recurso administrativo que debía haber presentado antes de acudir a la vía judicial.
En consecuencia, el Tribunal Supremo está señalando a las Administraciones que no cumplen su obligación de resolver en plazo un recurso o solicitud. Y, en consonancia, eximiendo a los contribuyentes de cualquier responsabilidad por los incumplimientos o errores que traigan causa de aquel incumplimiento primero de la obligación de resolver.
Por ello, en mi opinión la solución alcanzada no debería ser diferente en el caso que estamos analizando, en el que la Administración pretende declarar prescrito el derecho del contribuyente a reclamar, por haber transcurrido más de cuatro años desde que presentó su solicitud. Ello, teniendo en cuenta que dicha Administración previamente ha incumplido de forma flagrante su obligación de resolver, y lo que pretende es sacar tajada de ello.
Precedentes sobre las consecuencias de tardar más de cuatro años en resolver un recurso o reclamación
Además, los Tribunales han llegado a declarar que el hecho de que un Tribunal económico-administrativo (TEAR) tarde más de cuatro años en resolver un recurso supone incluso la prescripción del derecho de la Administración a dictar liquidación.
Ejemplo de lo anterior es una resolución del TEAR de Valencia de 24-6-2023 que, aplicando jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo me dio la razón. Ello, anulando una liquidación de la Agencia Tributaria Valenciana por el solo hecho de haber tardado más de cuatro años en resolver la reclamación económico-administrativa presentada. En consecuencia, no sólo no se culpabilizó al contribuyente por estar inactivo durante más de cuatro años, sino que se “castigó” a la Administración por haber incumplido con creces el plazo para resolver la reclamación presentada.
No obstante, conviene aclarar que el supuesto referido presenta diferencias con el que ahora analizará el Supremo. Ello, teniendo en cuenta que en este caso es la Administración (un Ayuntamiento), la que ha tardado más de cuatro años en resolver. Y, sobre todo, que en el presente supuesto se trataba de una solicitud de devolución, y no de un recurso interpuesto contra una liquidación.
En cualquier caso, la referida doctrina judicial (aplicada por el TEAR de Valencia como se ha indicado), lo que sí evidencia es que la Administración no sólo no puede verse beneficiada por no resolver en plazo, sino que en muchos casos resulta gravemente penalizada.
José María Salcedo es socio director de Salcedo Tax Litigation y especialista en la interposición de todo tipo de recursos en vía administrativa y contencioso-administrativa contra cualesquiera actos de la Administración Tributaria. Además, es autor de la "Guía práctica para recurrir frente Hacienda" y de la "Guía práctica para impugnar la plusvalía municipal", ponente en cursos y seminarios sobre procedimiento tributario, y colaborador habitual en medios de comunicación.
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