La importante cuestión de la deuda soberana de los países hoy en día

En los próximos días, París acogerá la Cumbre para un Nuevo Pacto Financiero Mundial para ver cómo enfocar la deuda ya contraída por los países en desarrollo y cómo facilitar el acceso a la financiación internacional de los países más vulnerables al cambio climático para que puedan responder mejor a los retos climáticos. Brigitte Granville, profesora de Economía Internacional y Política Económica en la Universidad Queen Mary de Londres analiza la angustia de la deuda soberana y la amenaza que supone a la lucha contra el cambio climático: “Se necesita una nueva forma de pensar”.

“El enfoque actual de la deuda de los países en desarrollo ya no es adecuado para su propósito. Como mínimo, la próxima Cumbre de París debería marcar el punto en el que comenzó la búsqueda de un nuevo pacto global por la financiación”. Así de contundente se ha mostrado esta experta en política y economía internacional ante el próximo gran evento mundial para un nuevo pacto financiero mundial.

La cumbre de este junio de 2023 pretende proponer soluciones a problemas de financiación que van más allá de la cuestión climática, como el acceso a la sanidad y la lucha contra la pobreza, han destacado sus organizadores, en un plan directamente creado por el presidente francés, Emmanuel Macron, tras la Cumbre del G20 del pasado noviembre y al término de la COP27.

“El objetivo es construir un nuevo contrato entre el Norte y el Sur con el ánimo de facilitar el acceso de los países vulnerables a la financiación necesaria para hacer frente a las consecuencias de las crisis recientes y futuras”, afirmó a comienzos de año Catherine Colonna, ministra para Europa y Asuntos Exteriores de Francia.

Para Granville, la Cumbre no puede ser acusada de falta de ambición, pero un nuevo esfuerzo global para aumentar el espacio fiscal de los países en desarrollo solo puede tener éxito si se adapta el pensamiento más reciente de aquellos que han estudiado y manejado el problema durante mucho tiempo.

“Al igual que la muerte y los impuestos, la deuda es una característica inevitable de la vida humana. Sin embargo, a diferencia de esas dos certezas, las cargas insoportables de la deuda ocasionalmente se alivian, o incluso se eliminan”, ha destacado en su artículo.

“Al igual que la muerte y los impuestos, la deuda es una característica inevitable de la vida humana", Brigitte Granville

Pero los objetivos de la cumbre de París van mucho más allá de abordar el último resurgimiento de problemas de deuda entre los países pobres. Como dijo el presidente francés, Emmanuel Macron, cuando anunció la reunión en la Conferencia sobre Cambio Climático COP27 en noviembre pasado, los reunidos considerarán “todos los medios y formas de aumentar la solidaridad financiera con el Sur”. Por lo tanto, una de las principales prioridades es aumentar la capacidad del Banco Mundial y de bancos multilaterales de desarrollo regionales.

La cumbre refleja un sentido de urgencia moral y política que va más allá de los desafíos perennes de combatir la pobreza y las crisis de salud pública en los países vulnerables. Este no es solo otro esfuerzo para contrarrestar la complacencia y restaurar el impulso de la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030, porque ahora vivimos en una era de cambio climático y calentamiento global. “Esa nueva y dura realidad recaerá más sobre los países pobres y vulnerables que menos contribuyeron al problema”, destaca la experta.

Sin embargo, avanzar en una agenda cada vez más centrada en el clima requiere que primero abordemos los crecientes problemas de deuda de los países en desarrollo. Por eso, el primero de los cuatro objetivos de la cumbre es “restaurar el espacio fiscal a los países que se enfrentan dificultades a corto plazo”.

Una historia ya conocida

A diferencia de impulsar la inversión en infraestructura “verde” y otros objetivos relativamente novedosos, resolver los problemas de la deuda es un viejo desafío que no ha cambiado. La actual crisis de deuda se parece mucho a la ola de incumplimientos soberanos de los países en desarrollo que comenzó en México en 1982, cuando, como hoy, el abundante y barato financiamiento de la deuda se detuvo repentinamente y las fuertes alzas en los tipos de interés globales causaron que el coste de las existencias de deuda acumuladas se dispara.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) actualmente clasifica a 39 países de bajos ingresos, todos menos cuatro en África, como en “sobreendeudamiento” real o potencial. Y esta cuenta ni siquiera incluye algunos de los casos más dramáticos, como Sri Lanka y Pakistán, cuyos ingresos per cápita los sitúan justo por encima de la categoría de los más pobres.

Como en el pasado, la pregunta actual es cómo lidiar con la deuda que no se puede pagar y pagar de acuerdo con los contratos originales. ¿Cómo se logra un equilibrio adecuado entre la reprogramación de pagos y la cancelación total de algunas deudas? ¿Son posibles los acuerdos de alivio de la deuda entre tantos tipos diferentes de acreedores, mutuamente sospechosos?

Vale la pena explorar algunas de las respuestas más prometedoras a estas viejas preguntas. No es sorprendente que las contribuciones más convincentes provengan de economistas y viejos formuladores de políticas que han estudiado y manejado durante mucho tiempo las dificultades de la deuda.

Nuevos jugadores

Un buen lugar para comenzar es el estudio "El aumento resistible de la deuda externa", de los economistas franceses Brendan Harnoys-Vanier del Laboratorio de Finanzas para el Desarrollo (FDL) y Daniel Cohen, presidente de la Escuela de Economía de París. La descripción general de Harnoys-Vanier y Cohen ofrece perspectivas e interpretaciones más claras que las que uno encontrará al leer los datos del Banco Mundial.

Harnoys-Vanier y Cohen identifican dos nuevas características de este paisaje que, por lo demás, no cambia. El primero se refiere a la escala y la tasa de crecimiento de la deuda soberana. Excluyendo a China, las obligaciones externas de los países de ingresos bajos a medianos-altos aumentaron en un 65%, alcanzando un total combinado de 6,4 billones de dólares, durante el período de 10 años que finaliza en 2021.

Las obligaciones de los países de ingresos bajos aumentaron en un 65%, alcanzando un total combinado de 6,4 billones de dólares

En segundo lugar, la composición de la base de acreedores ha cambiado. A principios de siglo, la mayoría de los acreedores de los países en desarrollo eran instituciones financieras internacionales (IFI) como el FMI o el Banco Mundial, países ricos (el “Club de París”) y los bancos comerciales (el “Club de Londres”). Ahora, casi la mitad de toda la deuda de los países en desarrollo está en manos de tenedores de bonos privados y de China en partes aproximadamente iguales, que en conjunto representan el 58% de todos los nuevos préstamos.

El surgimiento de estos nuevos acreedores ha complicado aún más la tarea de lograr acuerdos de alivio de la deuda que distribuyan la carga de manera justa entre esos prestamistas. Solo por poner un ejemplo, los propietarios de bonos privados se negaron a participar en la iniciativa del G20 de suspensión del servicio de deuda durante la pandemia, una decisión que provocó fuertes críticas del entonces presidente del Banco Mundial, David Malpass, y muchos otros.

Desde entonces, se han propuesto leyes en el Estado de Nueva York y en Reino Unido -las dos principales jurisdicciones de bonos soberanos de leyes extranjeras- para obligar a los inversores privados a igualar los compromisos de alivio de la deuda financiados por los contribuyentes. Pero tales iniciativas son en gran medida redundantes. La gran mayoría de los eurobonos soberanos ya incluyen las denominadas cláusulas de acción colectiva que impiden que los tenedores minoritarios que se oponen a los programas de reestructuración ampliamente apoyados demanden el reembolso total.

El mayor obstáculo es China, que se opone a la idea de que debe suavizar sus reclamaciones mientras se permite a las IFI mantener su propio estatus de acreedor "senior". Aunque China ha mostrado recientemente cierta voluntad, el Marco Común para el Tratamiento de la Deuda del G20 aún tiene que reestructurar las deudas de los solicitantes de préstamos soberanos que han incumplido.

Se espera que la carga mediana de la deuda de un país en desarrollo alcance el 10% del PIB en 2026, después de casi duplicarse desde 2015

Estas dificultades de coordinación de los acreedores palidecen en comparación con un problema más fundamental: la posibilidad de que los préstamos privados a países vulnerables se agoten por completo. Incluso los países pobres que (todavía) no han incumplido pueden tener dificultades para acceder a los mercados internacionales de capital ahora que las subidas de tipos de interés han hecho que la refinanciación de sus préstamos anteriores sea inasequible.

Se espera que la carga mediana de la deuda de un país en desarrollo alcance el 10% del PIB en 2026, después de casi duplicarse desde 2015. Y la situación es considerablemente peor para los países en desarrollo más vulnerables, con un servicio de deuda proyectado que ascienda al 18 % del PIB para 2025, un aumento del 10% desde 2015. Esto es equivalente a los presupuestos combinados de salud y educación de un país en desarrollo.

Charles Albinet y Martin Kessler analizaron 113 países de ingresos bajos y medianos y concluyeron que su brecha financiera total podría aumentar a un total de 2,5 billones de dólares entre 2022 y 2026. Sin un acceso digno de confianza a los mercados de capital internacionales, ¿cómo saldarán sus necesidades financieras?

Llega un nuevo pensamiento

Podemos encontrar una solución radical en un artículo de Kenneth Rogoff de la Universidad de Harvard que apareció el año pasado en Journal of Economic Perspectives, donde llama la atención sobre cómo los gobiernos de la OCDE a menudo otorgan préstamos para ayudar a los países en desarrollo para evitar el incumplimiento de las IFI, solo para pagarse a sí mismos con sus propios presupuestos de ayuda. Dado que gran parte de esta financiación se destina a respaldar bienes públicos, como la transición ecológica o la gestión y prevención de pandemias, Rogoff aboga por transformar el FMI y el Banco Mundial (fuertemente financiados por el gobierno de la OCDE) en entidades centradas principalmente en brindar ayuda, en lugar de que ofrecer préstamos.

Pero, tal y como señalaron el exsecretario del Tesoro de EEUU, Lawrence H. Summers, el director general de la Organización Mundial del Comercio, Ngozi Okonjo-Iweala, y Tharman Shanmugaratnam, del selecto Grupo de los 30, tal cambio requeriría reposiciones constantes de recursos y acuerdos entre las economías avanzadas.

Además, una revisión radical de las instituciones de Bretton Woods parece poco realista en este momento. Por lo tanto, debemos asumir que cualquier acuerdo sobre nuevas inyecciones de capital para las IFI estará diseñado principalmente para impulsar su capacidad crediticia, en lugar de su capacidad de concesión de subvenciones.

No obstante, las elevadas ambiciones del Nuevo Pacto Financiero Mundial podrían acercarse a rediseño cuidadoso de los préstamos de las IFI, como se propone en otro documento de trabajo de FDL del exgobernador del Banco Central de Pakistán, Reza Baqir, Dani Rodrik, de laUniversidad de Harvard e Ishac Diwan, de la Escuela de Economía de París. Ofrecen un conjunto de ideas para abordar simultáneamente los viejos problemas del alivio de la deuda y los desafíos relacionados con el clima.

Los países estrangulados por la deuda generalmente carecen de financiación para inversiones productivas que podrían aumentar su potencial de crecimiento

Su énfasis principal está en el crecimiento económico. Según la narrativa estándar, los países estrangulados por la deuda generalmente carecen de financiación para inversiones productivas que podrían aumentar su potencial de crecimiento; y aunque los préstamos de las IFI apuntan a cumplir este propósito, se ven inhibidos por la necesidad de no auxiliar a otros acreedores. Por lo tanto, terminamos donde empezamos, contemplando las amortizaciones de la deuda como un primer paso necesario para poner a los países vulnerables en el camino hacia el desarrollo sostenible y la resiliencia climática.

Baqir, Diwan y Rodrik señalan que los acreedores estarían más motivados para cancelar algunos créditos si los países deudores tuvieran mejores perspectivas de crecimiento (lo que implica una mayor capacidad futura para pagar las obligaciones reestructuradas). Si bien es posible que los préstamos anteriores se hayan desperdiciado en el consumo o se hayan utilizado para financiar proyectos de infraestructura que no generaron suficientes ingresos, es probable que las inversiones relacionadas con el clima funcionen mucho mejor.

Por ejemplo, una mayor capacidad de energía renovable reducirá la carga de las ayudas y respaldará la balanza de pagos de los países prestamistas a medida que disminuyen las importaciones de hidrocarburos. Del mismo modo, las inversiones para llevar los proyectos de compensación de carbono a los estándares globales pueden atraer a las multinacionales que buscan reducir su huella de carbono general.

Los autores estiman que, si la reducción de la deuda y la nueva financiación se destinan a tales inversiones, podrían “desatar ganancias del orden del 60% del PIB a una tasa de descuento del 5 %”. Argumentan que el aumento de los préstamos de las IFI debería estar anclado a tales proyectos, con esta "condición" tal vez también aplicándose a las amortizaciones de la deuda.

Ideas para una “nueva” financiación

Estos documentos ofrecen muchas ideas para que los asistentes a la Cumbre de París piensen mientras persiguen el de movilizar financiación "innovadora". De hecho, la estrategia de idear soluciones comunes tanto para los (antiguos) problemas de la deuda como para los (nuevos) problemas climáticos podría tener aplicaciones mucho más amplias.

Por ejemplo, los investigadores que investigan los términos opacos de los préstamos chinos a los países pobres han criticado muchas de sus prácticas por ser inapropiadas para los préstamos soberanos. Pero puede haber algo que decir sobre el énfasis de China en la financiación, dado el potencial de algunos proyectos verdes para generar altos rendimientos.

Tal vez podamos dejar atrás viejos problemas de coordinación de acreedores al instituir una nueva división del trabajo entre los prestamistas. La financiación de proyectos relacionados con el clima podría protegerse de la reestructuración y recibir servicios directamente de los flujos de caja, mientras que otros préstamos tradicionales estarían sujetos a riesgos de reestructuración. Si China se opone a su condición de acreedor “menor”, posiblemente podría canalizar préstamos proporcionales centrados en proyectos a través de los bancos multilaterales de desarrollo que controla, como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura y el Nuevo Banco de Desarrollo. Eso lo pondría al mismo nivel que el FMI y el Banco Mundial.

En cualquier caso, el enfoque actual de la deuda de los países en desarrollo ya no es adecuado para su propósito. Como mínimo, la Cumbre de París debería marcar el punto en el que comenzó la búsqueda de un nuevo pacto global de financiación.