Inconstitucionalidad de la plusvalía: es posible reclamar una indemnización patrimonial al Estado

Artículo escrito por José María Salcedo, socio de Ático Jurídico

Un año después de la declaración de inconstitucionalidad del sistema objetivo de cálculo de la plusvalía municipal, de la que se han podido beneficiar muchos contribuyentes obteniendo la devolución, cabe plantearse si dicha devolución es también posible, en el caso de liquidaciones que son firmes, porque el contribuyente no presentó recurso contra la misma.

¿Cómo puede revisarse una liquidación que es firme?

Contra una liquidación que es firme no puede interponerse un recurso ordinario, como pudiera ser el de reposición. Y es que, como estamos ante liquidaciones que, en su día no se recurrieron en plazo, si se presenta un recurso de reposición fuera de todo plazo, lo normal es que la Administración de turno lo declare extemporáneo, sin entrar siquiera a decidir las cuestiones que afectan al fondo del asunto.

Por ello, en estos casos, es preciso iniciar un procedimiento especial de revisión, siendo los más habituales el de nulidad de pleno derecho (artículo 217, Ley General Tributaria, LGT), el de revocación (artículo 219, LGT), y el recurso extraordinario de revisión (artículo 244, LGT).

Estamos ante recursos especiales y extraordinarios, que solo pueden interponerse por los motivos específicamente tasados para cada uno de ellos.

Sin embargo, en el caso de sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una norma, lo primero que hay que determinar son los efectos de dicha declaración, y las posibles limitaciones a la misma. Y es que, en la medida en que la sentencia del Tribunal Constitucional impida en su sentencia la revisión de situaciones de firmeza, quedará vedada la interposición de cualquier procedimiento especial de revisión en relación con las liquidaciones que quedaron firmes.

Los efectos de las declaraciones de inconstitucionalidad

Dispone el artículo 40.Uno de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) que “Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad.”

Vemos, por tanto, cómo, sobre el papel, la única limitación de efectos de las sentencias que declaren la inconstitucionalidad, prevista en la ley, es la referida a situaciones de cosa juzgada. Es decir, cuando ya existe una sentencia que se pronunció sobre el acto administrativo que se pretende revisar.

Sin embargo, tradicionalmente, se han asimilado a dichas situaciones, aquéllas en las que se haya producido la firmeza administrativa del acto que se pretende revisar. Es decir, cuando la liquidación es firme porque no se recurrió por parte del contribuyente. 

El fundamento de tal asimilación es, como declaró el Tribunal Constitucional en su sentencia número 45/1989, que, “la conclusión contraria, en efecto, entrañaría -como con razón observa el representante del Gobierno- un inaceptable trato de disfavor para quien recurrió, sin éxito, ante los Tribunales en contraste con el trato recibido por quien no instó en tiempo la revisión del acto de aplicación de las disposiciones hoy declaradas inconstitucionales.” Es decir, se trataría mejor al contribuyente que nunca recurrió la liquidación, y que sí podría revisarla tras la declaración de inconstitucionalidad, que al que la recurrió en su día y obtuvo una sentencia judicial desestimatoria.

En cualquier caso, lo relevante es lo que haya afirmado el Tribunal Constitucional en su sentencia, y si ha decidido limitar los efectos de su declaración de inconstitucionalidad, o no. Y es que, si nada dice el Tribunal, se aplicará sin más el artículo 40.Uno de la LOTC, y únicamente no se podrán revisar las situaciones de cosa juzgada. Pero, si la sentencia contiene una limitación de efectos de mayor calado, habrá que atender a éstas.

La limitación de efectos de la STC 182/2021 y precedentes anteriores

Pues bien, la STC 182/2021 que nos ocupa, sí contiene una limitación de efectos a la declaración de inconstitucionalidad, que es además de bastante calado. En concreto, declara el Tribunal en el Fundamento Jurídico Sexto de su sentencia, en relación con las situaciones de firmeza que, “no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme.”

Por tanto, vemos cómo la sentencia es muy clara al prever la imposibilidad de revisar las situaciones de firmeza. Y ello, a diferencia de las anteriores declaraciones de inconstitucionalidad del impuesto.

Así, la STC 59/2017, de 11 de mayo, que declaró inconstitucional el impuesto en caso de transmisiones en pérdidas, no incluyó limitación de efectos alguna. Y ello permitió a los contribuyentes revisar las liquidaciones firmes dictadas en los ejercicios anteriores.

Otra cosa es que el Tribunal Supremo considerase finalmente que no se daban los requisitos tasados para solicitar la nulidad de pleno derecho de las liquidaciones firmes del impuesto, en base a la declaración de inconstitucionalidad. Ello, en sentencias de 18-5-2020, recursos 1068/2019, 1665/2019 y 2596/2019. Ni tampoco la revocación, por no darse los requisitos previstos para ello en la normativa (sentencia de 9-2-2022, recurso 126/2019).

Por el contrario, la STC 126/2019, de 31 de octubre, que declaró la inconstitucionalidad del impuesto en caso de que éste fuera confiscatorio, sí hizo mención expresa a la limitación de efectos. Así, el Tribunal declaró que “Ha de añadirse una precisión sobre el alcance concreto del fallo. Por exigencia del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), y al igual que hemos hecho en otras ocasiones (por todas, SSTC 22/2015 de 16 de febrero, FJ 5, y 73/2017, de 8 de junio, FJ 6), únicamente han de considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia aquellas que, a la fecha de publicación de la misma, no hayan adquirido firmeza por haber sido impugnadas en tiempo y forma, y no haber recaído todavía en ellas una resolución administrativa o judicial firme.”

Dicho pronunciamiento, como ha ocurrido con el incluido en la STC 182/2021, de 26 de octubre, impidió plantear la revisión de las liquidaciones firmes del impuesto de plusvalía municipal.

Conclusión

En definitiva, el hecho de que la última declaración del impuesto, la que afecta al sistema objetivo de cálculo del mismo (STC 182/2021), impida revisar las situaciones de firmeza, cierra en nuestra opinión la puerta a revisar las liquidaciones del impuesto, que devinieron firmes por no haber sido recurridas por el contribuyente.

Cuestión distinta es que los contribuyentes puedan tratar de obtener una indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del estado legislador, por haberse dictado una norma con rango de ley que ha sido declarada inconstitucional, y que ha generado un daño al contribuyente.