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Plusvalía municipal: el resumen judicial de unos años intensos

El impuesto de plusvalía municipal lleva años sumido en una intensa batalla judicial

El impuesto de plusvalía municipal lleva años sumido en una intensa batalla judicial. No en vano, acumula ya dos declaraciones de inconstitucionalidad y múltiples pronunciamientos judiciales adversos, que han obligado a modificar la forma en la que, tradicionalmente, se venía exigiendo el impuesto. La batalla judicial sobre las cuestiones más importantes que afectan al impuesto continúa, pero ya son muchos los interrogantes que se han resuelto por los Tribunales. Es el momento, por tanto, de hacer balance sobre la situación actual del impuesto, y los logros y fracasos obtenidos en todos estos años.

Lo que queda por decidir… liquidaciones firmes de plusvalía municipal

En estos momentos, la principal cuestión que afecta al impuesto, y que todavía no ha sido objeto de una decisión definitiva del Tribunal Supremo, es la de determinar si es posible recuperar lo pagado en el caso de que la liquidación sea firme. La única vía posible en estos casos es la solicitud de nulidad de pleno derecho, o la promoción de la revocación. Pues bien, el Tribunal Supremo, en sentencias que se esperan para principios de 2020, decidirá si es posible recuperar lo pagado utilizando alguno de estos procedimientos.

Otra cuestión que queda por aclarar es la relacionada con la posibilidad de actualizar, conforme al IPC, el valor de adquisición del terreno. Con ello se podrían acreditar pérdidas en transmisiones de las que, a priori, y con las escrituras en la mano, resulta una ganancia. El Tribunal Supremo también tiene sobre la mesa esta cuestión, y no parece que vaya a tardar mucho en resolverla.

Cuestiones ya aclaradas

En estos años, sí se han aclarado diversas cuestiones, que durante muchos meses provocaron una intensa polémica judicial. Son las siguientes:

1. Transmisiones en pérdidas

A estas alturas, ya nadie discute que el impuesto de plusvalía municipal no puede exigirse en aquellos supuestos en los que no se haya producido incremento de valor del terreno en el momento de su transmisión. Esto, que parece claro, fue objeto de furibunda discusión por parte de la Dirección General de Tributos y de la Federación Española de Municipios y Provincias. La sentencia de 11-5-2017 que declaró inconstitucional el impuesto en estos casos, cerró el debate.

2. Los contribuyentes pueden aportar prueba

Antes de la declaración de inconstitucionalidad, se negaba a los contribuyentes la aportación de prueba para demostrar que el valor del terreno no se había incrementado con motivo de su transmisión. Tras la referida sentencia de 11-5-2017 del Tribunal Constitucional, y la sentencia de 9-7-2018 del Tribunal Supremo, queda claro que dicha prueba es posible, y que los contribuyentes cumplen aportando las escrituras, o cualquier otra documentación con la que se demuestre que el valor del terreno no se ha incrementado.

Otra cosa es que luego los Juzgados valoren la prueba a su libre albedrío. Y ello, con evidentes discordancias de criterio entre Juzgados, a veces de la misma capital. Pero el remedio a esto solo lo tiene el legislador, como luego se verá.

3. Validez de la fórmula de cálculo

La invalidez de la fórmula de cálculo fue el primer motivo que se esgrimió contra el impuesto. Se consideraba, en base a un estudio matemático, que la fórmula prevista en la ley gravaba el incremento de valor que el terreno tendría en el futuro, y no el generado hasta su transmisión.

Se trata de una cuestión ya aclarada, al haber declarado el Tribunal Supremo que la fórmula prevista en la ley, es correcta.

4. Inclusión de los gastos de adquisición y transmisión del terreno

Aunque no es una cuestión sobre la que le Tribunal Supremo haya fijado ya doctrina, parece que el debate en este punto ya se ha decantado a favor de la no inclusión de gastos a la hora de comparar los valores de adquisición y transmisión del terreno. Y ello, con el fin de determinar si ha existido o no incremento de valor.

El Supremo ya se pronunció a este respecto en relación con los gastos de urbanización soportados sobre un terreno. Y más recientemente, aunque sin fijar doctrina, lo ha hecho en relación con los gastos que, en general, recaen sobre la adquisición y transmisión del terreno (notaría, registro, impuestos, factura del API…). Así, en sentencia dictada en septiembre de 2019, el Alto Tribunal declaró que “a los efectos de desvirtuar la existencia del incremento de valor, procede la comparación, exclusivamente, de los valores de adquisición transmisión, sin que proceda adicionar al valor de adquisición ninguna partida, vgr., las pretendidas por las partes”.

Y a tal conclusión no obsta el que el Tribunal Constitucional, en sentencia de 31-10-2019, haya considerado confiscatorio el impuesto cuando el beneficio obtenido en la transmisión (descontando gastos), sea inferior a la cuota impositiva que resulta a pagar. Y es que la decisión sobre la inclusión o no de los gastos en la determinación del incremento del valor del terreno es de legalidad ordinaria. Y, por tanto, corresponde a los Juzgados y Tribunales ordinarios, con el Supremo a la cabeza de ellos.

5. Posibilidad de instar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador

El Tribunal Supremo ha abierto también la posibilidad de que los contribuyentes sean indemnizados por la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Y ello, por haber aprobado una normativa declarada inconstitucional en sentencia de 11-5-2017. Hablamos de los supuestos de transmisiones en pérdidas.

No obstante, es necesario que los contribuyentes cumplan los estrictos requisitos previstos en el artículo 32.5 de la Ley 40/2015, y prueben la realidad del daño. Es decir, que se le obligó a pagar el impuesto a pesar de que le valor del terreno no se incrementó con motivo de su transmisión.

Eso sí, lo que no está tan claro es que dicha responsabilidad patrimonial del Estado legislador pueda también exigirse en relación con los supuestos en los que el impuesto ha resultado confiscatorio. Y es que, el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 31-10-2019 (y a diferencia de la sentencia de 11-5-2017), ha limitado los efectos de la declaración de inconstitucionalidad a las situaciones en las que, a la fecha de publicación de la sentencia en el BOE (6-12-2019), no se hubiera producido la firmeza de la liquidación. Por tanto, dicha declaración de inconstitucionalidad podría tener únicamente efectos hacia el futuro, e impedir la reclamación de responsabilidad patrimonial de impuestos pagados en los últimos meses.

6. Los que asumieron el pago del impuesto por pacto o contrato, sin ser sujetos pasivos, también pueden recurrir la plusvalía municipal

El Tribunal Supremo también ha dejado claro que, los que pagaron la plusvalía municipal sin ser los sujetos pasivos del impuesto, están legitimados para recurrir, tanto en vía administrativa como judicial, las liquidaciones notificadas por el Ayuntamiento.

Se trata sin duda de un gran alivio para aquellos contribuyentes que en su día asumieron el pago del impuesto por pacto o contrato suscrito con el vendedor. Dichos contribuyentes podrán recuperar lo pagado, especialmente en aquellos casos en los que la transmisión se realizó en pérdidas.

7. La confiscatoriedad del impuesto

La última gran cuestión aclarada, en este caso por el Tribunal Constitucional, se ha referido a la confiscatoriedad del impuesto. Así, en sentencia del pasado 31 de octubre, el máximo intérprete de la Constitución ha decidido que el impuesto solo es confiscatorio, e inconstitucional, en los casos en los que la cuota a pagar resulta superior al incremento de valor obtenido en la transmisión.

Con esta decisión, injusta en mi opinión, se amparan situaciones en las que se exija a los contribuyentes un impuesto que sea igual, o ligeramente inferior a la ganancia obtenida en la transmisión. La sentencia supone, por tanto, un espaldarazo a los “atracos fiscales” perpetrados por muchos Ayuntamientos. A partir de ahora, la plusvalía será legal, aunque se quede con todo el beneficio obtenido por el contribuyente en la transmisión.

El legislador sigue sin hacer sus deberes

Y mientras tanto, ajeno a todos estos problemas, el legislador sigue desoyendo el mandato del Tribunal Constitucional sobre la necesidad de modificar el impuesto, para regular la forma en que debe determinarse la existencia o no de incremento de valor del terreno.

Mientras dicha modificación legal no se produzca, cada Ayuntamiento, Juzgado o Tribunal valorará por su cuenta y riesgo la prueba aportada por los contribuyentes. Y seguirán produciéndose enormes discrepancias de criterio, a veces, como se ha indicado, incluso entre Juzgados de la misma capital. Y así, el éxito o fracaso de un recurso contra la plusvalía municipal seguirá dependiendo, en gran medida, del órgano judicial al que le corresponda resolverlo. 

José María Salcedo es abogado y socio de Ático Jurídico. Especialista en la interposición de recursos contra Hacienda, es autor de la "Guía práctica para recurrir frente Hacienda" y también de la "Guía práctica para impugnar la plusvalía municipal".