La letra pequeña de la reforma de la Ley del Suelo para anular desarrollos urbanísticos

Artículo escrito por José Méndez, socio director de Méndez Lit 

El pasado 5 de abril salió publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales del Congreso de los Diputados el Proyecto de Ley 21/000019, que modifica el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

Rescatado del tintero de la legislatura anterior, la reforma propuesta por el Gobierno tiene trascendencia. Pero contrariamente a lo que podría entenderse, el término “progresista” no es el más ortodoxo para calificarla. Prueba de esto es que la Asociación de Promotores y Constructores de España ha valorado positivamente su texto: "Desde APC España consideramos que con la aprobación de esta norma se da un importante paso para garantizar la seguridad jurídica en el urbanismo·”.

Para ponerles en contexto, si fueran profanos en la materia, el urbanismo está constituido por el conjunto de normas que afectan principalmente a cada municipio, ordinariamente denominados “planes” de distinto carácter (Generales, Especiales, etc) que regulan el desarrollo y funcionamiento de su ámbito (municipal). Las leyes del suelo son de las CCAA y cada una tiene la suya, constituyendo el marco normativo que cada plan debe respetar. 

Pongamos un ejemplo. Madrid tiene su Ley 9/2001 del Suelo, recientemente modificada por la Ley Ómnibus. Esta es una normativa marco, porque la competencia para el desarrollo del suelo la tiene cada ayuntamiento en su demarcación, lo que regulará a través de un plan general. Este caso es general, y solo entrará en el detalle de lo que ya sea urbano.

Cuando se pretenda una ampliación de la zona urbana en un territorio que hasta ahora no lo era, o la transformación de otro anterior que lo necesita, se aprobarán otros planes como pueden ser los denominados parciales o especiales, sometidos a su vez al superior (general). Y así podemos ir bajando hasta otros más pequeños que se denominan estudio de detalle. A todos ellos, y algunos más, se les denomina genéricamente “instrumentos urbanísticos” y no son más (ni menos) que las normas que regulan la ciudad.

El proceso de creación aprobación y desarrollo de un instrumento urbanístico, incluso su modificación, es harto complejo y de insoportable lentitud, lo que muchas veces lo vuele inoperativo.

A mayor inri, los intereses políticos a veces no coinciden con los ciudadanos, y a su vez, tampoco con los empresariales, por lo que el cruce de impugnaciones en los juzgados es habitual, muchas con razón, otras no (partidistas); y la amplitud de los legitimados para hacerlo (acción pública e interés general), provoca-ba- efectos perversos en el urbanismo. Pero ¿es culpa de esta legitimación (Derecho) pública la frustración del planeamiento? 

Cuando uno de estos instrumentos ha servido para la creación de un barrio, una nueva urbanización, con sus parques y dotaciones y para la construcción de las viviendas que han sido compradas por los que serán sus habitantes, la lentitud de los trámites y de la justicia (esencialmente y con minúscula intencionalmente escrito) va y dice que no, que no vale, que es nulo y lo que se hizo y construyó debe deshacerse. Que no se informó sobre cómo y dónde, o que pasaban por allí no sé qué aves y no se tuvo en cuenta, o quién sabe cuáles defectos de forma. Perdonen lo coloquial, y sin querer frivolizar, pero para que se entienda todo esto por lo indescifrable que resulta para el común de los mortales.

El proyecto de Ley, sin duda, quiere evitar esto para que los “planes y desarrollos urbanísticos no se detengan”. Ahora bien, debe ser considerado el precio a pagar por ello. Lo primero que se regula de forma trascedente, y vade retro doctrina jurisprudencial, es el régimen de in-validez de los actos administrativos referidos al urbanismo, el cual, como no puede ser de otro modo, queda sometido a la legislación general de procedimiento administrativo común y la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero, con las particularidades establecidas en esta ley, añade excepciones, y estas, en Derecho, siempre deben tratarse con cuidado.

Con la reforma se establece un particular régimen de nulidad y anulabilidad de los instrumentos urbanísticos y sus actos. La nulidad por vicios formales o de procedimiento solo se declarará en casos específicos, como la incompetencia del órgano que lo aprobó, el desconocimiento del procedimiento o la omisión de trámites esenciales. Pero la nulidad no afectará de manera automática a sus actos de desarrollo, sino solo a aquellos que adolezcan del vicio determinante original.

La anulabilidad de los instrumentos implicará su posible subsanación, con retroacción al momento en que se produjo y conservación de las actuaciones no afectadas por el vicio. Los defectos de forma solo determinarán la anulabilidad cuando falten requisitos indispensables para alcanzar su fin o den lugar a la indefensión de los interesados. La anulación de un instrumento por motivos formales no impedirá la aprobación de uno nuevo con soluciones de ordenación similares, corrigiendo los vicios y motivando adecuadamente las decisiones.

Se nos dice que la acción no puede ser contraria a la buena fe ni constituir un abuso de derecho, pero esto no es nuevo, pues se trata de principio generales del Derecho. Y no se atribuirá la condición de parte interesada si el procedimiento no se deriva del ejercicio específico de esta acción. Pero, es más, cuando se ejerza frente a instrumentos urbanísticos, se limitará a aspectos materiales, salvo que se demuestre que los vicios formales tienen una influencia significativa en estos aspectos.

Y mientras los promotores estás satisfechos con el texto, Ecologistas en Acción ha sido claramente crítico, pues entienden que “se busca limitar la capacidad de la ciudadanía para impugnar planes urbanísticos ilegales… La modificación propuesta limita las cuestiones que pueden ser impugnadas y reduce el plazo para hacerlo, lo que se considera una afectación grave a un derecho ciudadano consolidado”.

Juzguen ustedes.