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De Bankia a Popular: cómo ha cambiado la forma de rescatar bancos para no afectar al contribuyente

Entre la caída de Bankia y la de Popular solo pasaron cinco años, pero fue un tiempo más que suficiente como para que Europa pusiera en marcha una solución radicalmente opuesta. Si en el primer caso la fórmula fue inyectar más de 22.000 millones de euros públicos, en el segundo se usó un nuevo mecanismo bautizado como resolución, con el objetivo de evitar que el coste de cualquier rescate financiero volviera a recaer en los contribuyentes.

Pero empecemos por el principio: ¿por qué España ha tenido que rescatar bancos y no los ha dejado caer como a cualquier otra empresa? La respuesta está en que los procedimientos concursales tradicionales no pueden aplicarse a una crisis bancaria porque una entidad en problemas desata el pánico entre sus clientes (lo que se traduce en una fuga de depósitos y en una crisis de liquidez), puede crear un ‘efecto contagio’ en el resto del sector y porque puede poner en riesgo las funciones económicas críticas: su caída afecta a la financiación de familias y empresas, a los pagos o a algo tan sencillo como sacar efectivo. Algo que no sucede si suspende pagos una empresa del sector de la alimentación o de la moda.

En definitiva, un banco de grandes dimensiones no puede dejar de funcionar sin que ello tenga consecuencias, por eso Europa tuvo que reaccionar y pensar cómo evitar el concurso cuando la tormenta financiera que desató la quiebra de Lehman Brothers en 2008 empezó a afectar a la banca europea.

Según los datos de la Comisión Europea, entre ayudas directas, avales, apoyos de liquidez y otras medidas similares, la Unión Europea en su conjunto había puesto a disposición del sector financiero hasta 2015 más de 4 billones de euros públicos, una cifra equivalente a cuatro veces el PIB de España y al 27% del PIB comunitario. En el caso de España, y sumando todos los tipos de ayudas, la inyección pública ronda los 186.000 millones de euros.

¿Y para qué ha servido todo este dinero? Principalmente, para proteger a los depositantes; es decir, a los millones de personas que tenían sus ahorros guardados en el sector. Ese objetivo se consiguió, pero Europa era consciente de que el peso de las ayudas recaía sobre los hombros de los contribuyentes. Debía buscar un cambio y diseñar un procedimiento que permitiera gestionar la inviabilidad de un banco sin que entrara en un proceso concursal estándar, que evitara el coste público y que garantizara la estabilidad financiera. Fue así como nació el mecanismo de resolución.

El fin del ‘bail-out’

En 2011, con la eurozona en plena crisis de deuda soberana y antes del rescate de Bankia, el G-20 sentó unas bases internacionales. Poco después, la Unión Europea, con el beneplácito del Parlamento, aprobó las nuevas reglas de juego y dio poder a los organismos de cada país de la eurozona para acatar las normas.

El principal cambio que conllevaba la nueva regulación fue el adiós definitivo al conocido como ‘bail-out’ (un rescate público que recae sobre el contribuyente).

En paralelo a estas nuevas directrices, la eurozona puso en marcha la Unión Bancaria, un proyecto para mitigar los efectos de nuevas crisis en la región y vigilar de forma centralizada y efectiva al sector financiero. El primer pilar de esta unión se puso a finales de 2014, cuando el Banco Central Europeo (BCE) dejó de ser únicamente la máxima autoridad monetaria en la zona de la moneda común, para convertirse también en el máximo supervisor financiero de los 130 bancos más importantes de la región.

El segundo pilar de la unión bancaria era crear un marco único de resolución. Se activó el 1 de enero de 2016 bajo el nombre de Mecanismo Único de Resolución (MUR) y está compuesto por la Junta Única de Resolución (JUR) y las Autoridades Nacionales de Resolución (ANRs). En el caso de España, los protagonistas son el Banco de España y el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), que es el máximo accionista de Bankia o Sareb.

La JUR se centra en vigilar los grandes bancos, aquellos cuyo desplome podría provocar una reacción en cadena y que, por tanto, conllevan un riesgo sistémico, mientras que los organismos nacionales son los responsables de actuar en las entidades de un tamaño más pequeño, como pueden ser una caja de ahorros o una cooperativa.

El poder de la JUR y su composición

La misión de la JUR es garantizar la resolución ordenada de los bancos en problemas, logrando el menor impacto posible sobre la economía real, las finanzas públicas de los países europeos, los implicados y terceros.

La Junta puede reunirse en distintos formatos dependiendo del tema a tratar: está la sesión plenaria, en la que participarían todas las autoridades nacionales y con un carácter consultivo; o bien la sesión ejecutiva, cuyo acceso es más restringido. Esta es la sesión en la que se toman las decisiones y que está formada por muy pocas personas: cinco que tienen voto (presidente y cuatro miembros permanentes), y los que no lo tienen (vicepresidente y los observadores, como el BCE, la Comisión Europea y la autoridad de resolución del país de origen del banco afectado y de los países que puedan verse implicados porque la entidad tenga filiales). 

Actualmente, esta es la composición de la JUR: la presidencia recae sobre la alemana Elke König, mientras que los miembros permanentes son el español Antonio Carrascosa; el italiano Mauro Grande; el francés Dominique Laboureix y el esloveno Boštjan Jazbec. Ellos son los que deciden qué y cómo se hace, independientemente de la postura que tengan los observadores de carácter nacional. 

Quién está detrás del FROB

A pesar de que el FROB nació en 2009 (por tanto, participó en el rescate de las cajas), fue en 2015 cuando la ley le designó como la autoridad de resolución española. Así, es miembro de los órganos de gobierno de la JUR, participa en la planificación y desarrollo de sus políticas y ejecuta las decisiones que la junta tome respecto a España, incluyendo los procesos de resolución.

El organismo se rige por las directrices de la Comisión Rectora, en la que hay miembros del Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), el Ministerio de Economía y el Ministerio de Hacienda. Todos ellos, junto con el presidente del FROB, son los que tienen voto (11 miembros en total). Además, forman parte de la Comisión un representante del Interventor General de la Administración del Estado y otro del Abogado General del Estado (ambos tienen voz, pero no voto).

¿Y qué competencias tiene? La respuesta es que muchas: el FROB puede sustituir al equipo directivo de un banco, ejercer las facultades del órgano de administración, vender acciones u otros instrumentos de capital, suspender contratos e incluso adjudicar la venta de la entidad de forma directa.

Los pasos ante la crisis de un banco

Una vez aclarado qué hace cada organismo y cuál es su funcionamiento, vamos a repasar cómo sería un caso real de actuación ante una situación de crisis. Hay que tener en cuenta que antes de llegar a la resolución, se toman unas medidas denominadas “de intervención temprana”. El responsable de crear este cortafuegos es el BCE, que busca evitar a toda costa que la situación se agrave y tenga que entrar en juego la JUR (solo si el banco es inviable). Estos son los pasos a seguir:

Cuál es el nivel crítico y en qué consiste la resolución

Cuando las reservas de capital de un banco caen por debajo de los mínimos regulatorios o hay sospechas de que puedan hacerlo es cuando el proceso entra en marcha. Es entonces cuando las autoridades exigen al banco que tome medidas para enderezar su situación financiera (por ejemplo, cambiando su estructura operativa o equipo directivo) y es cuando la JUR va preparando un esquema que contempla varias opciones. Entre ellas la liquidación (se opta por esta alternativa si su caída no conlleva riesgos importantes, como sucedió en Banco Madrid, lo que implica perder la licencia para operar) y la resolución (si el banco es inviable y hay posibilidad de un contagio al sistema).

Llegados a este punto, y cuando no queda otra alternativa, hay cuatro opciones posibles que se pueden combinar entre sí:

  • ‘Bail-in’: cuando la carga recae sobre los accionistas y tenedores de bonos del banco. Se trata, por tanto, de un rescate interno.
  • Venta del negocio: se vende parte o la totalidad del negocio (es el caso de Popular, que fue vendido a Santander por un euro).
  • Creación de un banco puente: parte o toda la entidad es transferida a otro banco temporal que es propiedad pública.
  • Segregación de activos y pasivos para traspasarlos a una sociedad: es lo que se hizo con los inmuebles adjudicados y los préstamos morosos de los bancos rescatados, que pasaron a formar parte de la cartera de Sareb.

Cómo se intenta salvar un banco

Lo primero que debemos tener en cuenta es qué es intocable en caso de que un banco entre en problemas. Y la respuesta es que estarían protegidos los depósitos que estén amparados por el Fondo de Garantía de Depósitos (100.000 euros por cliente y entidad), los pasivos garantizados, los depósitos entre bancos a un plazo inferior a una semana y otros pasivos frente a empleados, Seguridad Social o proveedores, además de otros pasivos.

Una vez descontado todo esto, llega el momento de asumir pérdidas. Lo primero sería intentar absorber el agujero con fondos propios, usando el colchón de capital que las entidades están obligadas a tener (en torno al 8% del total de pasivos y fondos propios de la entidad; es decir, de su balance).

Si esa cantidad no es suficiente, la entidad puede recurrir al Fondo Único de Resolución (FUR), un fondo financiado con las aportaciones de todos los bancos de la eurozona (grandes y pequeños), en función de su tamaño y perfil de riesgo. Actualmente, dicho fondo cuenta con 24.900 millones de euros y que podría prestar a la entidad en problemas hasta un 5% de su balance aproximadamente. Está previsto que el FUR termine 2023 con una dotación total de 55.000 millones de euros (de ellos, unos 10.000 millones procederán de España) para apagar futuras crisis financieras.

Si las aportaciones del fondo no son suficientes para acabar con los problemas, el banco tendría dos opciones: una solución privada (por ejemplo, que lo compre otra entidad) o bien obtener fondos del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). El BCE, por su parte, está estudiando qué tipo de medidas podría adoptar para inyectar liquidez adicional en el caso de que fuera necesario. 

El tercer pilar: el fondo de garantías europeo

Además de crear un supervisor bancario único y un marco único de resolución, la Unión Bancaria cuenta con otro pilar: se trata de crear una especie de Fondo de Garantía de Depósitos a escala comunitaria, bautizado como EDIS (European Deposit Insurance Scheme). Es en lo que está trabajando actualmente Europa, y eso que la Comisión ya propuso su puesta en marcha en 2015.

Al igual que en el caso doméstico, cubriría los depósitos de hasta 100.000 euros por cliente y entidad, y estaría financiado por las aportaciones de las propias entidades financieras.