El contribuyente podrá anular la plusvalía si el Ayuntamiento no tiene la nueva ordenanza

Artículo escrito por José María Salcedo, socio de Ático Jurídico

Hace un año se aprobó el Real Decreto-Ley 26/2021 que modificó el impuesto de plusvalía municipal para cumplir con la Constitución española, ya que dicho tributo fue declarado inconstitucional por su sistema de cálculo. Esta norma contemplaba un plazo de seis meses para que los ayuntamientos adaptaran su ordenanza de plusvalía a la nueva regulación. Ese plazo finalizó el pasado 11 de mayo de 2022 y son muchos los consistorios que todavía no han adaptado su ordenanza. Por ello, interesa aclarar si en estos municipios puede exigirse el impuesto, y si las liquidaciones dictadas más allá del plazo de seis meses para adaptar la ordenanza pueden anularse.

Necesidad de adaptar la ordenanza fiscal a la nueva regulación de la plusvalía municipal

Como es sabido, el Real Decreto-Ley 26/2021 modificó el sistema de cálculo objetivo de la plusvalía municipal. La principal modificación es la introducción de un nuevo sistema de cálculo de la base imponible, por comparación de las escrituras de adquisición y transmisión del terreno.

Además, la nueva normativa modificó los coeficientes a aplicar en el método de cálculo objetivo, y permitió a los Ayuntamientos la aprobación de reducciones sobre el valor catastral del terreno, a tener en cuenta en este método objetivo.

Desde el primer momento, los Ayuntamientos podían aplicar los coeficientes del Real Decreto-Ley para liquidar el impuesto (devengos a partir del 10-11-2021, que es cuando entró en vigor este Real Decreto-Ley). Sin embargo, dicha posibilidad tenía fecha de caducidad.

Y es que la Disposición Transitoria Única del citado Real Decreto-Ley prevé expresamente que “Los ayuntamientos que tengan establecido el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana deberán modificar, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, sus respectivas ordenanzas fiscales para adecuarlas a lo dispuesto en el mismo. Hasta que entre en vigor la modificación a que se refiere el párrafo anterior, resultará de aplicación lo dispuesto en este real decreto-ley, tomándose, para la determinación de la base imponible del impuesto, los coeficientes máximos establecidos en la redacción del artículo 107.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales dada por este real decreto-ley.”

Como antes se ha indicado, son muchos los Ayuntamientos que no adaptaron su ordenanza municipal, y continuaron aplicando directamente el Real Decreto-Ley. Por ello, teniendo en cuenta que el plazo de 6 meses concedido en la norma expiró el 11-5-2022, cabe plantearse qué consecuencias tiene para los Ayuntamientos el haber hecho caso omiso a dicha previsión legal.

Las liquidaciones dictadas por los ayuntamientos podrían ser nulas de pleno derecho

Pues bien, en el presente caso parece evidente que los ayuntamientos que han incumplido el referido plazo de 6 meses estarían exigiendo el impuesto en base a una normativa (Real Decreto-Ley 26/2021), que ya no es de aplicación. Y ello, porque en su lugar debieron aplicar la ordenanza municipal del impuesto ya adaptada a dicho Real Decreto-Ley.

En este punto, considero que no es posible interpretar que la falta de respeto a dicho plazo de seis meses es una mera irregularidad no invalidante, que no impide que los Ayuntamientos sigan exigiendo el impuesto, hasta que se adapten las ordenanzas. Y es que tal interpretación se compadece muy mal con el hecho de que la propia Disposición Transitoria del Real Decreto-Ley establezca el referido plazo de seis meses para adaptar la normativa municipal. Así, no tiene sentido alguno que se imponga dicho plazo de adaptación de la ordenanza, si los ayuntamientos pueden seguir aplicando, indefinidamente, las previsiones del Real Decreto-Ley 26/2021.

Además, debe repararse en el hecho de que el impuesto de plusvalía municipal es un tributo de exigencia voluntaria por parte de los Ayuntamientos, tal y como resulta del artículo 59 del Real Decreto Legislativo 2/2004. Por ello, la decisión municipal de no adaptar y modificar la ordenanza del impuesto de plusvalía a las previsiones del Real Decreto-Ley 26/2021, tratándose de un tributo de exigencia voluntaria para los Ayuntamientos, podría interpretarse como la expresión de su voluntad de no seguir cobrando el mismo. Al menos, hasta que se lleve a cabo dicha adaptación.

Por todo lo anterior, considero que las liquidaciones dictadas por los Ayuntamientos que no hayan adaptado su ordenanza fiscal más allá del plazo de seis meses, podrían ser nulas de pleno derecho. Y ello porque, a pesar de que estaríamos ante transmisiones sujetas al impuesto, no existiría una normativa que permitiera cuantificar la cuota tributaria a pagar. Esto se debería a que el Ayuntamiento, a partir del 11-5-2022, ya no podría acudir a los coeficientes máximos previstos en el Real Decreto-Ley 26/2021.por tanto, no habría forma de cuantificar la plusvalía por parte de estos Ayuntamientos incumplidores.

¿Qué transmisiones se ven afectadas por la falta de adaptación de la ordenanza municipal de plusvalía?

Ya hemos visto que las liquidaciones dictadas por los Ayuntamientos que no hayan adaptado su ordenanza podrían ser nulas de pleno derecho. Pero, ¿qué transmisiones son las que se verían afectadas, y respecto de las cuales no podría exigirse el impuesto, por no existir normativa aprobada para su cuantificación?

Pues bien, en este punto parece claro que las transmisiones que se verían afectadas por esta falta de adaptación de la ordenanza serían las realizadas a partir del 11-5-2022. Y es que, es en este momento cuando, a pesar de ser el impuesto plenamente exigible, no habría normas para cuantificarlo. Ello, hasta que se adapte la ordenanza municipal.

No pasaría, sin embargo, lo mismo, con las transmisiones realizadas antes de dicha fecha. Y es que, independientemente del momento en el que el Ayuntamiento exija finalmente el impuesto (por ejemplo, después del 11-5-2022), lo cierto es que, cuando se realizó la transmisión, eran plenamente aplicables las normas de cuantificación del Real Decreto-Ley 26/2021. Por ello, podrían utilizarse dichas normas para exigir el impuesto respecto a estas transmisiones, aunque la liquidación se notifique más allá del plazo de seis meses para adaptar la ordenanza.

¿Podría el Ayuntamiento exigir el impuesto de forma retroactiva, una vez modifique la ordenanza?

Cabe también plantearse si un Ayuntamiento que adaptase su ordenanza fiscal de forma tardía, podría entonces exigir de forma retroactiva el impuesto, a todas aquellas transmisiones realizadas a partir del 11-5-2022 que quedaron sin tributar, por no tener normas para cuantificar el impuesto.

Si esto sucediera, el Ayuntamiento realmente estaría aplicando su ordenanza, una vez adaptada, a hechos imponibles anteriores a su publicación y entrada en vigor. Y esto no es posible.

Por un lado, el artículo 10.2 de la Ley General Tributaria prevé que “Salvo que se disponga lo contrario, las normas tributarias no tendrán efecto retroactivo y se aplicarán a los tributos sin período impositivo devengados a partir de su entrada en vigor y a los demás tributos cuyo período impositivo se inicie desde ese momento.”

Además, la exigencia del impuesto en estos términos supondría, según declaró el Tribunal Supremo en sentencia de 19-12-2011 (recurso 2884/2010) “admitir una retroactividad de grado máximo, en cuanto afectaría no solo un periodo impositivo ya iniciado, sino también a obligaciones surgidas como consecuencia de los devengos ya producidos".

En definitiva, y siendo la plusvalía municipal, además, un impuesto de devengo instantáneo, considero que no sería posible la exigencia del impuesto de forma retroactiva, una vez el Ayuntamiento adapte su ordenanza al Real Decreto-Ley 26/2021.

Qué deben hacer los contribuyentes

Teniendo en cuenta lo anterior, resulta conveniente recurrir las liquidaciones dictadas por los Ayuntamientos que no adaptaron sus ordenanzas antes del 11-5-2022. Ello, siempre que, cuando se produzca la transmisión del terreno, dicha adaptación todavía no se haya llevado a cabo.

Del mismo modo deberán actuar los contribuyentes que autoliquidaron el impuesto aplicando el Real Decreto-Ley 26/2021. Y ello, porque lo procedente era haber calculado el impuesto conforme a la ordenanza municipal, si esta hubiese estado adaptada al Real Decreto-Ley. En este caso, interesará a su derecho la solicitud de rectificación de tales autoliquidaciones, por inexistencia de normativa para cuantificar el impuesto, cuando se produjo la transmisión.

En definitiva, en el caso planteado, conviene recurrir las liquidaciones dictadas, o rectificar las autoliquidaciones presentadas. Ello, impugnando además, de forma indirecta, la ordenanza municipal no adaptada al Real Decreto-Ley 26/2021.