Qué hacer para que las viviendas en Reino Unido vuelvan a ser asequibles

En plena negociación de los Presupuesto Generales británicos, el Financial Times ha elaborado un profundo análisis del mercado residencial en el que apremia al Partido Laborista a realizar profundas reformas en los impuestos relacionados con la vivienda. “Los políticos llevan mucho tiempo culpando a la escasez de viviendas del aumento de los precios residenciales, pero es la reforma fiscal la que puede reducir la disfunción del mercado”, ha destacado el medio económico, basándose en el análisis de varios expertos.

El mercado inmobiliario británico es uno de los más disfuncionales del mundo desarrollado, según los análisis de los principales organismos: precios desorbitados de la vivienda, impuestos inmobiliarios regresivos, obstáculos al crecimiento de la productividad, desigualdad económica y social intergeneracional. Estos son solo algunos de los problemas relacionados con la vivienda que han preocupado a los responsables políticos durante décadas.

En los próximos Presupuestos Generales en Reino Unido, se espera que la ministra de Hacienda, Rachel Reeves, presente planes para reformar los impuestos a la vivienda. Esta reforma es claramente necesaria y potencialmente un paso importante hacia un mercado que funcione mejor. Sin embargo, los problemas planteados son muy complejos, sobre todo por las interacciones entre el mercado inmobiliario y la economía en general. Un riesgo, entre muchos, es que la urgente necesidad de ingresos fiscales del Tesoro (Hacienda) pueda entrar en conflicto con objetivos económicos y sociales más amplios.

Qué es lo que falla en el mercado de la vivienda británico

Las dificultades comienzan con el diagnóstico de qué es exactamente lo que falla en el funcionamiento del mercado británico:

En primer lugar, consideremos la prolongada crisis de asequibilidad. Las cifras de la Oficina Nacional de Estadística muestran que, si bien los ingresos en Inglaterra y Gales se duplicaron entre 1997 y 2024, los precios de la vivienda se cuadruplicaron con creces. Durante la mayor parte de ese período, el crecimiento del precio real promedio de la vivienda en el Reino Unido superó al de todas las demás economías del G7. Esto agrava la exclusión social, ya que limita el acceso a mejores oportunidades laborales, condiciones de vida más saludables y oportunidades educativas.

El parque de viviendas en el Reino Unido, según la Fundación Resolution, es más reducido que en muchos países similares del entorno y está peor ubicado para favorecer el empleo. Además, el parque de viviendas es el más antiguo de Europa y el peor aislado, lo que resulta en una mayor ineficiencia energética.

El parque de viviendas en Reino Unido es uno de los más antiguos de Europa Getty images

Otras características desalentadoras incluyen los bajos niveles de propiedad de vivienda entre los jóvenes, los precios de los alquileres privados muy elevados, la contracción del sector del alquiler social y el aumento de la falta de vivienda asequible.

Especialmente doloroso es que más del 70% del valor promedio de las viviendas en el Reino Unido ha correspondido en los últimos años a los terrenos (el nivel más alto del G7), mientras que para los edificios fue de menos del 30%. 

Esto se traduce en que una buena parte de los beneficios recae en los propietarios de terrenos y en el sector financiero, según John Muellbauer, de la Universidad de Oxford, y David Soskice, de la London School of Economics. Gran parte del emprendimiento en la economía, afirman, se ha desviado hacia la búsqueda de rentas a costa de actividades más productivas.

Los precios de los terrenos residenciales, que desafían la ley de la gravedad, según Muellbauer y Soskice, se deben en gran medida a los exorbitantes privilegios otorgados a los propietarios de terrenos por la Ley de Compensación de Tierras de 1961, que impide que el valor del suelo creado por el proceso de planificación se distribuya al resto del país.

Aquí también se encuentra gran parte de la explicación del mayor gasto y los plazos de finalización más lentos de proyectos de infraestructuras, como el tren de alta velocidad, en comparación con muchos otros países europeos. Se producen distorsiones adicionales porque los altos precios del suelo resultan en viviendas que escatiman en calidad y sostenibilidad ambiental para mantener bajos los costes. 

La respuesta de los dos principales partidos políticos al problema de la asequibilidad ha sido achacarlo a la escasez de oferta. Su principal solución es fomentar la construcción de viviendas.

La mayor parte de los ingresos de los constructores de viviendas provienen ahora de las plusvalías del terreno. Esto solo puede debilitar el incentivo para ofrecer viviendas de alta calidad. Dado que el valor del terreno es mucho más volátil que los costes de construcción, estos altos porcentajes de participación en el suelo aumentan los riesgos para la estabilidad financiera, que se ven exacerbados por los altos niveles de deuda de las constructoras de viviendas en el sector inmobiliario. Esto, a su vez, puede perjudicar el crecimiento del PIB en caso de crisis financieras.

La respuesta de los dos principales partidos políticos al problema de la asequibilidad ha sido achacarlo a la escasez de oferta. Su principal solución es fomentar la construcción de viviendas.

Entre la enorme cantidad de iniciativas en vivienda, el Partido Laborista se ha fijado el objetivo de 1,5 millones de viviendas nuevas en Inglaterra para 2029. Está actualizando el marco nacional de planificación de políticas y proponiendo lograr el mayor aumento en la construcción de viviendas sociales y asequibles en una generación, junto con la construcción de varias nuevas ciudades en toda Inglaterra.

Abordar el lado de la oferta tiene un mérito obvio dado, el anquilosado sistema de planificación británico, la grave escasez regional, el déficit de vivienda social y el aumento de la inmigración total desde 2022. Sin embargo, incluso si el gobierno cumpliera sus ambiciosos objetivos, sigue siendo cuestionable si esto conseguiría reducir la enorme brecha entre los precios de la vivienda y los ingresos de los hogares.

Algunos estudios afirman que aumentar la oferta no es la solución infalible al problema de los precios de las casas

David Miles, del Imperial College y la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria, y Victoria Monro, del Banco de Inglaterra, analizaron el mercado inmobiliario del Reino Unido para explicar por qué los precios de las viviendas eran tan altos en relación con los ingresos y otros precios al consumo. El modelo se centró en la demanda de vivienda y su influencia en el coste de la propiedad, incluidos los tipos de interés.

Sus conclusiones indicaron que un aumento sustancial de la oferta probablemente solo podría compensar una pequeña fracción del enorme aumento de los precios vivido por la vivienda, incluso con un gran incremento en la construcción de casas a lo largo de décadas. Esto sugiere que el enfoque principal de los políticos en la oferta podría estar fundamentalmente equivocado.

Una advertencia más básica sobre la solución de la construcción es que la propia noción de escasez de viviendas puede cuestionarse. Chris Watling, de la consultora de investigación Longview Economics, argumenta que el país ha estado construyendo más viviendas de las necesarias en todo el Reino Unido para hacer frente al crecimiento demográfico, impulsado en gran medida por la inmigración.

El pueblo de Cambridgeshire, en Northstowe (Inglaterra) se ha convertido en el mayor desarrollo en el país en 60 años Getty images

Basándose en cifras de la ONS, afirma que antes de la pandemia, entre 2000 y 2019, el crecimiento neto de la población promedió fue de 407.000 personas. Dividir esa cifra por el tamaño medio de los hogares, de 2,4 personas por hogar, muestra que, durante ese período, el crecimiento demográfico del Reino Unido necesitó 170.000 viviendas adicionales al año para albergar el aumento de la población. De hecho, la construcción de viviendas nueva fue ligeramente superior, con 176.000 unidades, por lo que el Reino Unido parece haber construido viviendas más que suficientes (al menos antes del aumento repentino de la inmigración a partir de 2022) para albergar a la población.

Dicho esto, es posible que se necesitaran nuevas viviendas para reemplazar edificios antiguos o deteriorados, en cuyo caso algunas de las nuevas propiedades no habrían albergado a los nuevos inmigrantes. Sin embargo, esto se reflejaría en los datos gubernamentales sobre el parque anual de viviendas. Estas cifras indican que el crecimiento del parque total de viviendas promedió una cifra mucho mayor, 215.000 unidades al año, entre 2001 y 2019, y que este crecimiento adicional refleja aspectos como renovaciones, conversiones y ampliaciones.

Watling concluye que la hipótesis de la falta de oferta no se sustenta en la evidencia a largo plazo. Las cifras sugieren, más bien, que la crisis inmobiliaria se debe menos a la escasez que a la distribución desigual de viviendas entre la población. De todo esto se desprende que la demanda del mercado requiere un análisis más detallado.

De la liberalización radical de Margaret Thatcher a la reforma fiscal que se espera del partido Laborista de Starmer

 Es significativo que los períodos de mayor auge de los precios de la vivienda coincidieran con la liberalización radical del sistema financiero británico.

A principios de la década de 1980, el Gobierno de Margaret Thatcher permitió la entrada de la banca comercial en el mercado hipotecario, anteriormente reservado a las sociedades de crédito hipotecario.

Bajo el antiguo sistema, los préstamos se financiaban íntegramente con los depósitos de los socios de estas sociedades, lo que garantizaba que el crecimiento del crédito tendiera a aumentar en consonancia con los ingresos. Dado que los compradores debían acumular depósitos en la sociedad antes de poder solicitar préstamos, los préstamos se racionaron. Como resultado, los precios de la vivienda no fueron especialmente volátiles.

La entrada de los bancos, con acceso a financiación de los mercados mayoristas, expandió considerablemente el crédito hipotecario. Esto se produjo en un contexto de una caída global de los tipos de interés, que se trasladó al mercado inmobiliario del Reino Unido, impulsando los precios de la vivienda en general.

Más importante aún, la liberalización aceleró este impulso de la demanda. Los nuevos compradores descubrieron que las viviendas eran más asequibles gracias a los tipos de interés más bajos, mientras que la financiación, ya no racionada, era más accesible. La deuda hipotecaria se disparó. 

Los expertos creen que solo con nuevas casas no bajará el precio de las casas Getty images

El efecto de esta transformación es sorprendentemente evidente en las cifras del Banco de Inglaterra, que muestran un aumento progresivo de los nuevos préstamos netos para vivienda como porcentaje de la renta disponible, del 0,8% en 1965-69 al 3,2% en 1970-79, al 21,1% en 1980-89 y al 23% en 1990-94.

El consiguiente aumento de los precios, junto con la extraordinaria expansión del crédito que se prolongó hasta la crisis financiera mundial de 2007-2009, fueron los principales impulsores del mal funcionamiento del mercado inmobiliario británico, así como de las cuantiosas ganancias inesperadas para quienes compraron al principio de esta fase de liberalización del mercado.

En efecto, los compradores prestaban menos atención a la vivienda y otros servicios que ofrecen las viviendas, y más a la rentabilidad financiera de la propiedad y a su capacidad de protegerse de la inflación. Así fue como la clase media británica llegó a considerar la vivienda como una inversión especulativa y un práctico dispensador de dinero en efectivo.

La capacidad de generar liquidez gracias a la propiedad de vivienda se hizo más evidente en el repentino aumento de las retiradas de capital, que representa la diferencia entre el aumento de los préstamos hipotecarios y la construcción de nuevas viviendas, ya que los prestatarios de todo el país buscaban monetizar sus viviendas mediante la ampliación de sus hipotecas. El Banco de Inglaterra estima que, en la década de 1980, la cantidad anual de retiradas de capital (a precios de 1990) fue más de 10 veces mayor que en la década anterior, con 9.500 millones de libras, en comparación con 800 millones de libras.

La drástica expansión del crédito en relación con el PIB recibió un giro adicional con la introducción del régimen de adecuación de capital de Basilea para los bancos en la década de 1980, que facilitó a los bancos el apalancamiento de sus balances. Es decir, se les exigió respaldar los préstamos hipotecarios con menos capital que el requerido para los préstamos corporativos. Reorientar su cartera de préstamos, de préstamos empresariales a préstamos hipotecarios con menor intensidad de capital, fue una fórmula mágica para aumentar la rentabilidad del capital de los bancos. Los requisitos de capital de Basilea, favorables para los préstamos hipotecarios, se fueron flexibilizando con el tiempo.

Cambridgeshire contará con 10.000 viviendas nuevas para unas 26.000 personas. Getty images

A medida que la vivienda se convirtió en un motor cada vez mayor del ciclo económico en el Reino Unido, el impacto en la economía en general fue profundo. La mayoría de los analistas económicos creen que el cambio en las prioridades de los bancos, de las empresas a la vivienda, junto con el aumento de la deuda de los hogares, ha sido un factor en el bajo rendimiento de la productividad del país. Al mismo tiempo, el auge inmobiliario influyó significativamente en la disminución de la inversión y el aumento del consumo en Gran Bretaña. Esto, a su vez, contribuyó al debilitamiento de la cuenta corriente de la balanza de pagos.

Watling, de Longview, argumenta que modificar el régimen de capital de Basilea para inclinar la balanza de las hipotecas hacia los préstamos a empresas es clave para revitalizar el crecimiento de la productividad y la creación de riqueza a gran escala. Esta medida, que probablemente no complacería al poderoso ‘lobby’ bancario, no parece estar en la agenda política.

Esto deja a la reforma fiscal como la única opción para abordar la enorme brecha entre los precios de la vivienda y los ingresos (un legado de la liberalización que persiste incluso ahora que la espiral de precios de la vivienda ha terminado) y las numerosas distorsiones que afectan al sistema tributario británico.

Urge una reforma de los impuestos sobre la propiedad

Entre las distorsiones más fundamentales se encuentra el sesgo a favor de los propietarios frente a los inquilinos. Esto se deriva de la exención del impuesto sobre las ganancias de capital en la venta de las viviendas principales de los propietarios-ocupantes y del impuesto sobre la renta sobre el flujo de beneficios que estos reciben por vivir en sus viviendas, lo que los economistas describen como "renta imputada". En otras palabras, la renta que se cobraría y pagaría si propietarios e inquilinos fueran entidades separadas.

El sesgo contra el alquiler es manifiestamente injusto y algunos diputados laboristas acogerían con satisfacción la eliminación de la exención del impuesto sobre las ganancias de capital en las propiedades más valiosas. Sin embargo, la propiedad de la vivienda ha sido políticamente sacrosanta durante mucho tiempo, lo que la convierte en una opción de alto riesgo. En cuanto al impuesto sobre la renta imputada, abolido en Gran Bretaña en 1963, ningún partido político ha mostrado interés en reintroducirlo a pesar de su evidente potencial recaudatorio.

El impuesto de timbre (equivalente al ITP en España), supone la mayor fuente de ingresos fiscales procedentes de la propiedad, pero dificulta la movilidad laboral y supone un obstáculo para las personas mayores que buscan una vivienda más pequeña. Por lo tanto, clama a gritos por una reforma, al igual que un impuesto municipal arbitrario e injusto basado en las tasaciones inmobiliarias de 1991. El exasesor gubernamental Tim Leunig ha abogado por la sustitución del impuesto de timbre por un impuesto anual proporcional sobre viviendas con un valor superior a 500.000 libras. También insta a sustituir el impuesto municipal por un impuesto local (equivalente al IBI en España) proporcional sobre viviendas con un valor de hasta 500.000 libras, con una distribución de los ingresos entre el gobierno central y los locales en función del valor de las viviendas locales.

Sin embargo, Leunig reconoce que la introducción de su propuesta de impuestos en el Presupuesto de otoño implicaría pérdidas de ingresos a corto plazo, lo que contradice el imperativo categórico de generar ingresos del Tesoro.

¿Cuáles son, entonces, los requisitos previos de una reforma fiscal capaz de abordar estas distorsiones, a la vez que fomenta el crecimiento, la equidad, la sostenibilidad y amplía la base imponible?

Un nuevo impuesto basado en el valor de suelo y el apoyo a la vivienda social

En un documento para la Academia Británica, el profesor de humanidades y ciencias sociales, John Muellbauer, de la Universidad de Oxford, destaca la importancia de la recuperación del valor del suelo y el apoyo a la vivienda social. “Los mejores impuestos a la propiedad deberían apuntar a una mejor asignación del parque de viviendas existente e interactuar con un sistema de planificación más flexible para alentar a los promotores a dejar de construir casas de lujo para construir casas más asequibles”, ha destacado.

Esto apunta hacia la imposición del valor del terreno, donde el impuesto del IBI se basa únicamente en el valor del terreno mismo. Esta medida proporcionaría una base imponible amplia, ya que incluye propiedades y terrenos vacíos. Esto fomentaría el uso eficiente del suelo de una manera que los actuales impuestos de timbre y las tasas municipales no hacen. Además, captaría para la comunidad una mayor parte del aumento de valor derivado de la concesión de permisos de obra.

Sin embargo, un cambio radical e histórico parece muy improbable en el próximo Presupuesto de Reeves. En este contexto, Muellbauer ha abogado por un enfoque de la imposición del terreno que implique la sustitución de los dos tramos superiores del impuesto municipal, que abarcan aproximadamente un millón de propiedades en Inglaterra y Gales, por un impuesto anual sobre el patrimonio del 0,5%, así como un impuesto del 1% sobre todos los terrenos agrícolas y desocupados valorados en más de 40.000 libras esterlinas por hectárea. La probable reducción en los precios de las propiedades podría compensarse con la reducción de los tipos más altos del impuesto de timbre para las propiedades más caras.

Cualquier referencia a los impuestos sobre el patrimonio tiende a generar respuestas políticas hostiles e instintivas. Sin embargo, Muellbauer afirma que este paquete podría mejorar la asequibilidad de la vivienda para las personas con altos ingresos, a la vez que impulsa el empleo futuro y la recaudación del impuesto sobre la renta.

Dicho esto, en el tema central de la asequibilidad, el ministro de Hacienda aún se enfrentaría a una brecha entre los precios de la vivienda y los ingresos de los hogares que es alarmantemente grande, tanto en términos absolutos como relativos a cada país. Es improbable que se resuelva sin caídas significativas en los precios de la vivienda y aumentos en los impuestos generales sobre la propiedad.

No es de extrañar que la opción preferida por los políticos haya sido fomentar la construcción de viviendas

En otro artículo de la Academia Británica, Michael Murphy, de la London School of Economics, señaló que para que la asequibilidad de la vivienda vuelva a los niveles de 1997, los precios reales de la vivienda tendrían que disminuir un 60%. El artículo añade que incluso una estrategia de ajuste gradual a lo largo de varias décadas requeriría un consenso político bipartidista y tendría que gestionarse con cuidado para evitar dar argumentos a los partidos populistas que se oponen a la reforma de la vivienda.

No es de extrañar que la opción preferida por los políticos haya sido fomentar la construcción de viviendas.