Del auge a la caída de la vivienda protegida en España y qué impide ahora su remontada

La vivienda de protección oficial en España lleva más de una década sumida en una profunda crisis de producción. Si entre principios de los años 90 y 2012 se construyeron de media cerca de 60.000 VPO anuales en todo el país, desde entonces el promedio no llega ni a 10.000 unidades. 

Según los datos del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, entre 1991 y 2012 se promovieron 1,29 millones de viviendas protegidas en el conjunto de España, mientras que en los últimos 12 años y medio (de 2013 a junio de 2025) solo 123.812 viviendas protegidas han obtenido la calificación definitiva, lo que no llega ni al 10% de la cifra precrisis.

Además, el volumen acumulado desde 2013 hasta ahora prácticamente equivale a lo que se construyó entre 2011 y 2012 (111.640 unidades). Solo en el año 1997 se llegaron a calificar más de 85.000 viviendas protegidas, lo que se mantiene como el actual récord de la serie histórica oficial. 

Detrás del desplome de la VPO en España se esconden varios factores, como por ejemplo la escasez de recursos por parte de ayuntamientos y CCAA para destinar a vivienda tras la gran crisis económica, la desaparición de miles de promotoras tras el estallido de la burbuja inmobiliaria, el cierre del grifo de la financiación al ladrillo por parte de la banca o la congelación del precio de los módulos que determinan el precio máximo al que se puede vender o alquilar una vivienda protegida en las diferentes comunidades autónomas. Un cóctel cuyas consecuencias siguen muy vivas en nuestros días, a pesar de que ya no hay rastro de todos esos condicionantes que hundieron al segmento protegido.

Y es que, aunque el desarrollo de vivienda protegida está remontando en los últimos años, los números siguen siendo muy modestos como hablar de una recuperación plena de este mercado. idealista/news habla con varios expertos inmobiliarios para entender el pasado, presente y futuro de la VPO en España, y qué lastres le están impidiendo despegar con fuerza. 

Luis Corral, CEO de Foro Consultores Inmobiliarios, explica que la crisis económica provocó dificultades financieras y de recursos de las Administraciones. "No olvidemos que algunas dejaron de pagar a proveedores e incluso algunas vendieron viviendas a fondos" con el objetivo de obtener liquidez, como el Ayuntamiento de Madrid. 

Toda esta situación, añade Corral, “paralizó el urbanismo. Muchas de las políticas de vivienda protegida se frenaron o redujeron y a la vez salía menos suelo al mercado para vivienda protegida. A esto se unieron las dificultades de financiación para promotores, y especialmente cooperativas, porque la banca tenía mucho ladrillo y prefería no añadir más”. Además, afirma el CEO de Foro Consultores Inmobiliarios, “el valor de la vivienda se hundió y se produjo la paradoja de que la vivienda libre llegó a ser más barata que la protegida, por lo que hacer vivienda protegida tenía pocas salidas”.

De este último punto habla también Paula San Román, directora general de Libra Gestión de Proyectos, quien detalla que “el precio del módulo de la vivienda protegida no se había actualizado, mientras que el precio del suelo, los costes de construcción y de financiación continuaban aumentando. Esto hacía que la VPO se pusiera en un importe de coste inviable para su desarrollo”. 

El momento culmen de la vivienda protegida se alcanzó en los años 60 y 70 del siglo pasado, cuando se llegaron a construir cerca de 3,5 millones de unidades en todo el país. El ‘boom constructor’ se mantuvo en las décadas siguientes, pero el gran punto de inflexión que cambió el mercado se produjo en 2013, tal como refleja la estadística oficial. Por aquel entonces, con una España que estivo al borde del rescate internacional en plena crisis de deuda soberana, la política de vivienda cambió de forma radical. 

Como explicó Gerardo García Álvarez, Catedrático de Administrativo de la Universidad de Zaragoza, durante el Congreso Nacional de Vivienda, “se abandonó el apoyo a la vivienda protegida en propiedad -la fórmula mayoritaria en España- desde el Plan de Vivienda 2013-2016”, que supuso “un giro importante”. A partir de entonces, se han promovido otro tipo de programas enfocados a colectivos concretos, como los jóvenes, los mayores o las familias vulnerables. 

Así lo ven también desde la Asociación de Promotores Constructores de España (APCE), que subraya que, desde entonces, “en los Planes Estatales de Vivienda no se han destinado recursos a la construcción de nueva vivienda protegida de venta, que era la base donde se sustentó en el siglo pasado la política de vivienda, y que se basaba en ‘ayuda a la entrada” (diferencia entre precio e hipoteca) y subsidiación de los tipos de interés”. Además, APCE pone el foco en la “falta de revisión de los módulos, que con la subida de costes de construcción que hizo inviable el desarrollo de VPO”. 

La subida del módulo despierta el mercado

En los últimos meses, la vivienda protegida está creciendo con fuerza, aunque partía de unos niveles muy bajos y sigue sin recuperar los niveles de la época precrisis.

Según los datos del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana (MIVAU), el número de calificaciones definitivas de vivienda protegida se ha incrementado un 22,7% interanual entre enero y junio, con 5.843 unidades. Se trata del mejor balance de un primer semestre desde 2014.

Este despertar alcista viene respaldado por unas Administraciones que están dinamizando suelos que estaban pendientes de gestión, el impulso de la colaboración público-privada y, sobre todo, a la actualización del precio del módulo que han llevado a cabo casi todas las CCAA. Así, los factores que antes operaban en contra de este segmento residencial ahora empiezan a remar a su favor.

El ejemplo más claro lo tenemos en la Comunidad de Madrid. Aunque en la región el interés por la vivienda protegida ha estado bajo mínimos durante mucho tiempo, “afortunadamente las cosas han cambiado. El incremento del módulo ha supuesto un salto cualitativo y cuantitativo. Han comenzado a realizarse operaciones de compra de suelo para construir vivienda protegida, ya que la subida del precio ha devuelto el apetito promotor para entrar en este mercado. Es una buena noticia para que salga al mercado vivienda de este tipo”, expone el CEO de Foro Consultores Inmobiliarios. 

La prueba de que la actualización del módulo está reactivando el interés del mercado por la VPO es que la Comunidad de Madrid fue la región donde más unidades se calificaron (2.049, un 35% del total nacional), seguida de Andalucía (1.185) y Cataluña (1.126). En cambio, no se registró ni una sola unidad en La Rioja, Murcia, Cantabria, Canarias y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. 

Actualización de los módulos de VPO 

El precio del módulo de la vivienda protegida estuvo congelado entre 2008 y 2014, cuando llegaron las primeras revisiones, aunque no ha sido ahora cuando las CCAA han actualizado los precios de forma generalizada. 

Los importes cambian dependiendo del régimen (especial, general, tasado…), y en algunas regiones también hay diferencias en función de los municipios, que se clasifican por categorías. 

Madrid, por ejemplo, revisó el precio del módulo en enero, con una horquilla de 1.953,20 euros/m2 útil euros para el precio básico en algunas localidades hasta 2.898,96 euros para VPO de precio limitado en otros municipios. El importe se actualizará cada 1 de enero.

Cantabria también movió ficha en el arranque de año, estableciendo un precio mínimo de 1.625,60 euros/m2 útil y un máximo de 1.901,91 euros/m2; junto con Castilla-La Mancha, donde los importes se encuentran entre 821,71 euros/m2 y 2.492,31 euros, aunque se actualizarán en 2026.

Otras regiones que actualizaron precios a principios de este ejercicio fueron Navarra, donde actualmente están entre 1.479,11 euros/m2 para una vivienda de promoción pública y 2.440,53 euros para una de precio pactado; y la Comunidad Valenciana, que aplica un único valor en todo el territorio: 2.400 euros/m2.

Andalucía, por su parte, publicó los nuevos módulos en el mes de febrero, con una horquilla de entre 1.744,00 y 2.683,08 euros/m2 útil, dependiendo del régimen y la distribución territorial.

En Baleares, la actualización también se produjo en el segundo mes del año. Desde entonces el m2 se encuentra entre 1.378,65 y 3.164,89 euros, según el municipio y el régimen protegido. 

Cataluña también revisó en febrero, con unos rangos de entre 2.836,59 y 3.001,68 euros/m2; al igual que Extremadura, con un baremo de 1.165 a 1.967,32 euros/m2.

Aragón siguió sus pasos en abril y estableció un baremo de entre 1.443,54 euros/m2 y 2.076,64 euros/m2. 

En las demás CCAA no ha habido revisiones del módulo de la VPO en los últimos meses. En La Rioja, sin ir más lejos, los importes siguen congelados desde enero de 2024 y parten desde 1.315 euros/m2 para viviendas de promoción pública; aunque alcanzan 1.718 euros/m2 si se trata de una promoción privada ubicada en Logroño. 

Canarias, por su parte, actualizó los importes en febrero de 2024, con un rango de entre 1905,26 y 2242,30 euros; mientras que Galicia hizo lo propio en junio de dicho año, con diferentes escalas que parten desde los 878,85 euros hasta los 2.019,92 euros. Coincidió con Murcia, donde el módulo básico regional pasó de 830 a 995 euros/m2. 

En Castilla y León la última revisión fue en diciembre de 2023, con unos precios de entre 1.478,10 y 2.046,60 euros/m2. En cambio, en Asturias lleva desde finales de 2022 congelado, con importes que parten desde los 1.320 euros/m2 hasta los 2.140 euros/m2.

Una mejora insuficiente 

A pesar de las recientes mejoras, el sector sigue muy lejos de los niveles óptimos de producción, que deberían rondar el 50% de la vivienda que se produce en España cada año. 

Según Libra Gestión de Proyectos, “para satisfacer la demanda actual y estabilizar el mercado sería necesario construir unas 140.000-150.000 viviendas al año, y el nivel óptimo de vivienda protegida debería ser de unas 70.000 al año. Pero, en 2024, que fue el año de mayor construcción en una década, se construyeron menos de 15.000 unidades, por lo que estamos muy lejos de cubrir las necesidades de vivienda protegida”. 

idealista

Desde Foro Consultores subrayan que “lo que está claro es que el volumen debe subir sustancialmente porque debemos ampliar el parque de vivienda protegida para que los jóvenes puedan acceder a la vivienda”. Además, cree que el nuevo parque “debe centrarse prácticamente en su totalidad en la vivienda en alquiler para que los jóvenes puedan independizarse. Al ser a precios razonables, les permitiría tener ahorros para, posteriormente, pasar a una vivienda en propiedad". Por otro lado, apunta Luis Corral, “un amplio parque de vivienda protegida en arrendamiento evitaría subidas desproporcionadas de precios en el mercado y lo regularía al existir oferta para satisfacer a la demanda”. 

El sector cree que la tendencia al alza de la vivienda protegida se mantendrá, a tenor del actual contexto de elevada demanda de vivienda asequible y un creciente interés promotor por desarrollar más proyectos residenciales. Y se muestra optimista con el nuevo Plan Estatal de Vivienda 2026-2030 que prepara el Gobierno, que parece que volverá a dotar presupuestariamente la nueva construcción de viviendas protegidas de venta y alquiler; así como de otras iniciativas como las líneas de financiación del Banco Europeo de Inversiones (BEI) para financiar proyectos de vivienda asequible. Sin embargo, alertan de que el despegue no subirá de marcha si no se producen cambios en el mercado.

Qué necesita la vivienda protegida para resurgir

Los expertos consultados por idealista/news creen que uno de los factores que acelerarán la producción de viviendas protegidas en España es que el precio del módulo se actualice de forma generalizada y recurrente en todo el país hasta unos niveles que hagan que las operaciones sean económicamente viables para los promotores, algo que no sucede hoy en día.  

“Este desarrollo no es rentable ni siquiera con el aumento que ha tenido el módulo. Sigue siendo inviable, salvo en algunos casos y si el desarrollo se realiza en Régimen de Cooperativa; es decir, con un precio de coste para el desarrollo de la vivienda”, aclara la directora general de Libra Gestión de Proyectos. 

Actualmente, la rentabilidad de los proyectos de vivienda protegida ronda el 5-7%, muy por debajo de la horquilla del 12-15% de una libre. “De ahí que sean las cooperativas las que hacen más vivienda de este tipo”, detalla el CEO de Foro Consultores Inmobiliarios. 

Más allá del desajuste entre los precios de construcción y el módulo, otro de los escollos actuales es la escasez de mano de obra que arrastra el sector, que ha llevado a los costes laborales a máximos históricos y está presionando los márgenes de las empresas, e incluso provocando que promotoras pequeñas y medianas tengan que renunciar a ejecutar proyectos por la falta de personal. 

Esos mismos argumentos expone la asociación de promotores a nivel nacional, que destaca que promover vivienda protegida “es viable para el sector siempre y cuando los precios máximos de venta y alquiler sean suficientes para cubrir los costes de construcción, más impuestos y gastos y un diferencial razonable". Respecto al problema de la mano de obra, la APCE afirma que debería resolverse "no solamente con incorporación de los jóvenes y la inmigración -debidamente formados-, sino también en muy buena parte con la incorporación de métodos industrializados para atraer también al colectivo femenino al sector, además de las ventajas que ofrece por lo que respecta a reducir plazos de construcción”.

Junto al impulso de la industrialización, que según el sector debería canalizarse a través de avales y garantías que faciliten la financiación, los expertos también ven necesario que la Administración Pública recorte los plazos y los trámites burocráticos y normativos; controle el coste del suelo de la VPO, potencie la formación en el sector, aumente la inversión e impulse el desarrollo de viviendas en régimen de cooperativa a través de ayudas o incentivos. 

En este sentido, APCE cita como prioridad que se movilicen “suelos susceptibles de dar cabida a viviendas protegidas (dotacionales…) y un impulso de desarrollos urbanísticos donde las reservas de VPO servirían para aumentar el parque”, así como “destinar recursos a la urbanización de nuevos suelos, todo ello acompañado de una revisión profunda de la fiscalidad”, ya que los impuestos suponen aproximadamente un 25% del precio de una vivienda. 

Desde Templo Consulting, agencia inmobiliaria que en 2018 se especializó en operaciones con vivienda protegida, también defienden como prioridad “regularizar el valor máximo legal de los terrenos para garantizar la función social” de este tipo de inmuebles y ponen el foco en otra medida: elevar el plazo de protección de las VPO.

La Comunidad de Madrid, región en la que opera la inmobiliaria, actualmente establece que la vivienda protegida se puede descalificar y vender en el mercado libre pasados 15 años desde su construcción, siempre que se lleven a cabo los trámites pertinentes, pero Juan Pedro Caro, CEO y socio fundador de Templo Consulting Inmobiliario, es partidario de elevar la protección al menos hasta los 30 años. “Cuantos más años de restricción pongas, menos especulación habrá”. 

Por otro lado, y con el objetivo de blindar este tipo de inmuebles, Caro defiende que convendría que las compraventas de viviendas protegidas se canalizaran a través de las propias comunidades autónomas, con un formato de listas de potenciales compradores; y no en el mercado privado. Ello evitaría las operaciones que se cerraran por encima del precio máximo permitido, como sucede actualmente en muchos casos. 

El CEO y socio fundador de Templo Consulting también pone sobre la mesa otras posibilidades, como adecuar los planes urbanísticos a las necesidades del mercado actual y permitir construcciones de viviendas protegidas de mayor altura; o revisar la fiscalidad sobre las viviendas de protección, sobre todo en un momento en el que su valor tasado está en niveles récord. “Tenemos que bajar los impuestos a la VPO, ya sea para desarrollar una vivienda o para comprarla”, afirma Cano. 

Todas estas medidas planteadas por el sector permitirían promover más vivienda protegida en España, que “siempre ha sido la palanca de acceso a la vivienda, y de impulso para los nuevos desarrollos de suelo a nivel nacional. La VPO ha sido y es clave tanto para el acceso a primera vivienda en el caso de los jóvenes como para niveles económicos familiares más ajustados. por lo que es una necesidad urgente trabajar en acelerar el desarrollo de la vivienda protegida”, concluyen desde Libra Gestión de Proyectos.